II OSK 2254/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 441/21 w sprawie ze skargi P. T. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie wpisania budynku do ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 441/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. T. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie wpisania budynku, położonego na dz. ewid. nr [...] w miejscowości T. w gminie O., objętego księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w Nowym Targu, do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i założenia dla obiektu nieruchomego, niewpisanego do rejestru zabytków, karty ewidencyjnej, stwierdził bezskuteczność czynności oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżącemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., że WUOZ naruszył przepisy postępowania w postaci art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez uznanie zasadności zarzutu naruszenia tych artykułów, że uznanie budynku położonego w miejscowości Tylmanowa w gminie O. za zabytek przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia udokumentowania oraz wyjaśnienia w należyty sposób okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, stanowi naruszenie wskazanych przepisów. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że umieszczenie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność administracyjno-prawną, będącą oświadczeniem woli organu konserwatorskiego. Czynności te nie wymagają sformalizowanego działania – nie prowadzi się w tym przypadku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, P. T. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Podniesiony w skardze kasacyjnej, jedyny zarzut, dotyczył naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Nie był on zasadny z poniższych względów. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ w formie decyzji administracyjnej. Ustawa nie przewiduje także obowiązku organu w zakresie informowania stron (w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonania czynności w niniejszej sprawie), w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tej normy. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, ponieważ wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą, kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. II OSK 96/15, LEX nr 2169217; z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2926/16, LEX nr 2442314, z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 935/19, LEX nr 3366085). Przepisy art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy rozumieć zatem jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ww. ustawy i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2116/19, LEX nr 3128261). Taka kontrola czynności organu konserwatorskiego miała miejsce w niniejszej sprawie, a Sąd wojewódzki słusznie uznał ją za wadliwą i stwierdził jej bezskuteczność. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ zaniechał odpowiedniego udokumentowania oraz wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Choć dokonanie oceny spełnienia przesłanek do uznania obiektu budowlanego za zabytek dokonywane jest w nieformalnym i uproszczonym trybie, jak wskazano wyżej, to nie można uznać, by ocena taka mogła być całkowicie dowolna. Z akt sprawy nie wynika, z jakich powodów organ objął obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek, spełniający wymogi art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie można też ustalić, czy dokonano analizy w takim zakresie. W niniejszej sprawie, na wartość architektoniczną budynku organ konserwatorski wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę, jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki, a następnie w skardze kasacyjnej organ dodał jedynie, że dokonał oceny wartości przedmiotowego budynku i uznał, że spełnia on definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takie stanowisko nie mogło jednak zostać uznane za wystarczające, nawet w tak specyficznym postępowaniu jak to w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.