II SA/Rz 114/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. A. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. W. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2006r. znak: [...] w sprawie przeniesienia decyzji Starosty P.B. z dnia [...] września 2000r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wod.-kan. i zbiornikiem na ścieki na działce nr ewid. 99/11 położonej w K. wydanej dla M. i M. W. zam. W. ul. U. na M. A. zam. W. ul. L. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 – zwana dalej Prawem budowlanym). W odwołaniu od tej decyzji M. W. wniósł o wstrzymanie jej wykonania lub jej zmianę, gdyż po podpisaniu zgody (bez daty) na przeniesienie pozwolenia na budowę M. A. i jej pełnomocnik zażądali kwoty 500zł. tytułem udziału w ponoszeniu kosztów budowy i odmówili wydania pokwitowania. Zgłosił też wątpliwości, co do możliwości prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem przeniesienia pozwolenia na budowę. Podniósł, że jest na rencie i swój dom przeznaczony pod działalność turystyczną buduje z kredytów. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie przytoczył treść art. 40 Prawa budowlane, po myśli którego stronami postępowania o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub pozwolenia na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Organ odwoławczy wskazał też na braki wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie nosił daty, wnioskodawcy M. i M. W. nie podali adresów do korespondencji oraz numeru i daty decyzji o pozwoleniu na budowę, która miała być przedmiotem rozstrzygania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania adresowane do M. i M. W. odebrała M. W. pod adresem W. ul. U. W aktach sprawy organ odwoławczy stwierdził też brak potwierdzenia odbioru decyzji przez M. A. Organ drugiej instancji uznał, że postępowanie obarczone jest wadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a., decyzja została podjęta przedwcześnie, bez uzupełnienia wymienionych wyżej braków w dołączonych do wniosku dokumentach, między innymi brak aktualnego adresu M. i M. W. uniemożliwiło zapewnienie udziału stronie w postępowaniu. Wojewoda zalecił usuniecie wymienionych braków, skuteczne wszczęcie postępowania i wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. A., działająca przez pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; art. 138 § 2 pkt 3 poprzez jego niezastosowanie; art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej powołał się na stanowisko zawarte w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego Wyd. 7 Warszawa 2005r. i wywiódł, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części nie uzasadniają przyczyny podane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż z łatwością organ odwoławczy mógł określić adresy zamieszkiwania uczestników postępowania oraz numer i datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyczyny uchylenia decyzji podane przez organ II instancji są nieistotne i nie mają wpływu na wynik sprawy, gdyż treść rozstrzygnięcia organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 pkt 3 k.p.a. i umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż odwołanie M. W. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca została pozbawiona prawa do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie przed wydaniem decyzji, co narusza art. 10 k.p.a. Odnośnie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że organ II instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego i błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części, gdyż zarówno z wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, z aktu notarialnego dołączonego do wniosku wynika, jakiej decyzji (nr i data) wniosek skarżącej dotyczył. Nieuzasadnione jest twierdzenie organu, ze M. W. został pozbawiony udziału w postępowaniu tylko z tego powodu, że nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, gdyż sam fakt wniesienia odwołania w terminie wskazuje, iż zaskarżoną decyzję otrzymał (wyrok WSA z 1.12.2005r. sygn. akt VI S.A./WA 955/05 bez podania publikatora). Strona z tego tytułu nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaznaczono, że zgoda na przeniesienie pozwolenia na budowę nie zawiera nawet zwrotu "przeniesienia" i dlatego nie mogły być zakwalifikowane jako drobne nieścisłości. Strona może bowiem dysponować różnymi decyzjami np. na części inwestycji – budynek, inne obiekty budowlane, przyłącza. Za chybione organ uznał zarzuty odnośnie wykazanych przez organ reguł postępowania wynikające z art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a., które istotnie uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy ocenić, czy istotnie zaistniały przesłanki do orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dla porządku dodać wypada, że nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 138 § 2 pkt 2 i pkt 3 k.p.a., bo przepis ten nie posiada takiej jednostki redakcyjnej. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca w : G.Łaszczyca , A.Matan, Cz. Martysz "Postępowanie administracyjne ogólne" C.H. Beck Warszawa 2003 s.748) Żadne inne wady niż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Uzasadnienie dla takiego poglądu znajduje chociażby w treści art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika też z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy, co do zasady jest zobowiązany do dążenia by sprawę administracyjną załatwić merytorycznie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w zakresie, ustalenia adresów, numeru i daty pozwolenie na budowę, beneficjętką którego miała stać M. A., o ile ich podejmowanie w ogóle uzasadnione. Okoliczności te mogły zostać ustalone i wyjaśnione przez organ drugiej instancji, jako, że organ odwoławcze nie ma na celu skontrolowanie decyzji organu pierwszej instancji, ale prowadzi postępowanie od nowa w całokształcie. Ustalenie i wyjaśnienie tych okoliczności przez pryzmat zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a., pozwoliłoby organowi ustalić, czy i w jakim zakresie byłoby konieczne powtórzenie w całości lub w znacznej części postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie, gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw do uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw do uwzględnienia skargi (patrz wyrok NSA z 05.06.2006r. sygn. akt I OSK 911/05 – komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 266267). W rozpoznawanej sprawie należy zdanie drugie odnosić do postępowania odwoławczego. Za całkowicie nietrafne należy natomiast uznać twierdzenie organu o potrzebie prawidłowego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania, gdy postępowanie jest wszczynane na zgodny wniosek stron, a taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Odwołujący M. W. z tytułu wysłania decyzji organu pierwszej instancji pod adres warszawski nie poniósł żadnych negatywnych skutków procesowych, które mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w terminie wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a w odwołaniu podał właściwy adres do korespondencji. Kwestionowanie daty i numeru decyzji przez organ odwoławczy jest w żaden sposób nieuzasadnione, bo do wniosku o przeniesienie pozwolenia skarżąca dołączyła uwierzytelnioną kserokopię pozwolenia na budowę, a w treści samego wniosku wpisała datę i numer decyzji [...]. Zatem w przypadku stwierdzenia nieścisłości, co do przedmiotu postępowania organ mógł zwrócić się do skarżącej i adresatów pozwolenia na budowę o stosowne wyjaśnienie. Podobnie zresztą należy ocenić twierdzenie organu drugiej instancji w udzielonej odpowiedzi na skargę odnośnie użycia, czy też nie, w oświadczeniu zwrotu "przeniesienia", czy jak to zostało przedstawione na rozprawie przed Sądem poprawianie tego wyrazu przy użycia korektora. Wątpliwości te mogły być ustalone i uzupełnione przez organ odwoławczy. Dodatkowe argumenty podane w odpowiedzi na skargę, uzasadniające rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji nie mogą być uwzględnione przez Sąd, bowiem Sąd uwzględnia stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezależnie o wyżej wykazanych naruszeń Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji w swoim postępowaniu nie wyjaśnił innych istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa niniejsza dotyczy przeniesienie pozwolenia na budowę uregulowanego w art. 40 Prawa budowlanego. W aktach sprawy zalega wniosek M. A. z dnia [...] września 2006r. o przeniesienie pozwolenia, do którego dołączono kserokopię decyzji Starosty U z dnia [...] września 2000r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę M. i M. W. O przeniesieniu pozwolenia orzekał Starosta L. Sąd stwierdza, że w aktach sprawy brak jest oryginalnych akt administracyjnych sprawy zakończonych wyżej wymienioną decyzją Starosty U. z dnia 26 września 2000r. Ponadto organ też nie zbadał, czy stosownie do art. 37 ust.1 Prawa budowlanego pozwolenie nie wygasło. W myśl tego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w 2000r. i jak wynika z kserokopii tej decyzji, znajdującej się w aktach sprawy, w tym samym roku stała się ostateczna ([...].10.2000r.). Postępowanie o przeniesienie tego pozwolenia wszczęto w 2006. Rzeczą organów było wyjaśnienie, w jakim terminie i czy w ogóle została rozpoczęta budowa. Wyjaśnienie tej okoliczności może mieć istotne znaczenie dla określenie istnienie przedmiotu do orzekania w zakresie przeniesienia pozwolenia na budowę (patrz wyrok Sądu Najwyższego z 17.03.2005r. sygn. akt III CK 425/04 LEX nr 175977). Zarzuty M. W. zawarte w odwołaniu odnośnie rozliczeń, czy wspólnego ponoszenia kosztów inwestycji nie maja wpływu na przeniesienie pozwolenia na budowę. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę może być wydana przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 40 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu kasacyjny charakter decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniają przyczyny, które Sąd uwzględnił z urzędu i wyżej wykazał. Zawarte w zaskarżonej decyzji wskazania organu odwoławczego w przedmiocie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji nie mogły się ostać, gdyż postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w innym zakresie niż to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym rzeczą organu w pierwszej kolejności będzie uzupełnienie akt sprawy o akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty U. z dnia [...] września 2000r. oraz wyjaśnienie czy, a jeżeli tak to, kiedy została rozpoczęta budowa. Okoliczność ta może być wykazana poprzez zobowiązanie inwestora – adresata pozwolenia na budowę stosownymi wpisami w dzienniku budowy, ewentualnie w zależności od potrzeb postępowania przeprowadzeniem oględzin na miejscu powiadamiając strony o terminie ich przeprowadzenia i ewentualnie wysłuchania stron postępowania, udokumentowane w stosownym protokole. Jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy przy wyjaśnienie wątpliwości odnośnie treści złożonego oświadczenia przez M. i M. W. pozwoli organowi na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Niewyjaśnienie stanu faktycznego narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. i stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.