I OSK 1603/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 67/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek M. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 67/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W związku z włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 września 2018 r. opracowania geodezyjnego o identyfikatorze [...] Starosta Włoszczowski, w świetle art. 24 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725), dalej "P.g.k" oraz zgodnie z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393), miał obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o tę dokumentację. W dniu [...] listopada 2018 r. Starosta Włoszczowski wydał z urzędu decyzję orzekającą o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w powyższym zakresie, gdyż żadna ze stron nie złożyła wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych, w oparciu o ww. dokumentację, w konsekwencji czego organ I instancji nie mógł wprowadzić ww. zmiany w drodze czynności materialno-technicznej. Powyższa decyzja, na skutek odwołania J. G., została uchylona decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2019 r., w której organ ten wskazał, że w sprawie ma znaczenie kolejność wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie w zakresie dotyczącym modyfikacji danych dotyczących numerycznego opisu granicy pomiędzy działkami nr [...], [...], a działką nr [...]. Wskazano na brak w dokumentacji o identyfikatorze [...] danych stanowiących podstawę do wykazania nowej powierzchni zabudowy budynków o identyfikatorach [...] i nr [...] oraz nowego numerycznego opisu konturów tych budynków. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Włoszczowski wydał w dniu [...] września 2019 r. decyzję orzekającą o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu [...] gm. Krasocin polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] gm. Krasocin nowych danych dotyczących przebiegu granic działek nr [...] i [...] w zakresie położenia punktów granicznych nr [...], [...] i [...] w oparciu o dokumentację przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...] oraz o umorzeniu postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] w odniesieniu do położenia punktów granicznych nr [...] i [...], w zakresie danych dotyczących budynków o identyfikatorach nr [...] i nr [...], a także w zakresie pola powierzchni działek nr [...] i [...] na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem opracowania o identyfikatorze [...], będącego podstawą do wydania decyzji organu I instancji i włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 września 2018 r., było wznowienie znaków granicznych działek nr [...] i [...], w tym znaków granicznych wyznaczających przebieg granicy pomiędzy tymi działkami a działką nr [...]. Natomiast wznowienie znaków granicznych działki nr [...] było przedmiotem odrębnego opracowania wykonanego przez innego wykonawcę przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 września 2018 r. pod identyfikatorem [...]. Podkreślono, że w niniejszej sprawie miała znaczenie kolejność wprowadzania zmian w ewidencji, gdyż decydowała, które dane zostaną ostatecznie ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i czy będzie zachodziła konieczność modyfikacji tych danych w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...] w oparciu o dokumentację o identyfikatorze [...], jeżeli modyfikacja taka została dokonana na podstawie dokumentacji o identyfikatorze [...], która jako pierwsza została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikających z operatu [...] dokonano w odrębnym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., która nie była zaskarżona do sądu administracyjnego. Z kolei wykonawca dokumentacji o identyfikatorze [...], w wyniku wznowienia znaków granicznych określonych numerami punktów granicznych nr [...], stwierdził, że istnieje potrzeba modyfikacji współrzędnych punktów granicznych nr [...]. Zatem zakres postępowania administracyjnego - wszczętego przez starostę z urzędu w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków nowych danych dotyczących przebiegu granic działek nr [...] i [...] z wynikami pomiarów zawartych w opracowaniu geodezyjnym i kartograficznym o identyfikatorze [...] - dotyczył w istocie modyfikacji współrzędnych punktów granicznych nr [...], albowiem wykonawca nie stwierdził potrzeby modyfikacji danych dotyczących położenia pozostałych punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek nr [...] i [...], przyjmując do swojego opracowania współrzędne tych punktów zgodnie z danymi istniejącymi już w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do dwóch punktów nr [...] i nr [...], do których wykonawca dokumentacji o identyfikatorze [...] stwierdzono, że istnieje potrzeba modyfikacji ich współrzędnych, starosta dokonał już takiej modyfikacji na podstawie opracowania o identyfikatorze [...]. Porównując bowiem współrzędne punktów granicznych nr [...] i nr [...] wykazane w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania o identyfikatorze [...] ze współrzędnymi tych punktów obliczonymi przez wykonawcę opracowania o identyfikatorze [...] organ I instancji stwierdził brak podstaw do powtórnej modyfikacji współrzędnych tych punktów, co wynika z niewielkiej różnicy pomiędzy wartością współrzędnych istniejących w bazie danych ewidencji gruntów i budynków a wartością współrzędnych wykazanych w opracowaniu o identyfikatorze [...]. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie wszczęte przez Starostę z urzędu w związku z przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji o identyfikatorze [...] w części dotyczącej wprowadzenia do bazy ewidencji gruntów i budynków nowych danych odnoszących się do współrzędnych punktów nr [...] i nr [...], stało się zatem bezprzedmiotowe. Zdaniem tego organu prawidłowo również umorzone zostało wszczęte z urzędu postępowanie w odniesieniu do ujawnienia nowych danych dotyczących powierzchni działek nr [...] i [...], bowiem konsekwencją umorzenia postępowania - polegającego na zmianie współrzędnych punktów granicznych nr [...] i nr [...] na podstawie dokumentacji o identyfikatorze [...] - jest brak podstaw do wykazania w ewidencji gruntów i budynków nowej powierzchni działek nr [...] i [...] obliczonej przez wykonawcę tego opracowania. Wykonawca dokumentacji o identyfikatorze [...] nie mógł do obliczenia powierzchni działek przyjąć danych zawartych w dokumentacji o identyfikatorze [...], gdyż w czasie wykonywania prac przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze [...] dokumentacja o identyfikatorze [...] nie była włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ II instancji wyjaśnił, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków powierzchni działek nr [...] i [...] zgodnie z dokumentacją o identyfikatorze [...] obliczoną bez uwzględnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących współrzędnych punktów granicznych nr [...] doprowadziłoby do wykazania wadliwych danych, co w świetle § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia jest niedopuszczalne. Zatem dokumentacja o identyfikatorze [...], nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działek nr [...] i [...]. Za prawidłowe oceniono także umorzenie postępowania w odniesieniu do ujawnienia nowych danych dotyczących budynków o identyfikatorach: [...] i [...], wskazując, że w celu obliczenia pola powierzchni zabudowy budynków niezbędne jest określenie numerycznego opisu konturów budynków na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, zaś w wykazach zmian danych ewidencyjnych dotyczących ww. budynków zamieszczonych w dokumentacji o identyfikatorze [...] określono nową powierzchnię ich zabudowy, jednak dokumentacja ta nie zawiera danych stanowiących podstawę obliczenia tej powierzchni. Jak wynika ze szkicu polowego, zamieszczonego w ww. dokumentacji, jej wykonawca pomierzył narożniki budynku o identyfikatorze [...], położonego na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], w pobliżu granicy z działką nr [...]. Pomierzone narożniki tego budynku wykonawca oznaczył numerami: [...]. Punkty te jednak, jak wskazał organ odwoławczy, nie wyznaczają linii zamkniętej tworzącej kontur tego budynku. W celu określenia pełnego numerycznego opisu konturu tego budynku niezbędne jest uwzględnienie jeszcze trzech punktów załamania linii tworzącej kontur tego budynku. Szkic połowy zawiera miary liniowe pozwalające na obliczenie współrzędnych prostokątnych płaskich tych punktów, lecz w ww. dokumentacji brak wyników tych obliczeń, organ w ramach postępowania ewidencyjnego nie może jednak dokonywać obliczeń na podstawie wyników pomiarów zawartych w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w celu wykazania numerycznego opisu konturu budynku w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Odnośnie budynku o identyfikatorze [...], położonego przy granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że szkic połowy zamieszczony w ww. dokumentacji nie zawiera żadnych danych świadczących o tym, że budynek ten został pomierzony ani żadnych informacji umożliwiających zidentyfikowanie danych dotyczących numerycznego opisu konturów tego budynku i dotyczących sposobu obliczenia powierzchni jego zabudowy. Organ II instancji nie miał jednak wątpliwości, że na podstawie dokumentacji o identyfikatorze [...] istnieje konieczność ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gminy Krasocin, nowych danych dotyczących przebiegu granic działek nr [...] i [...] w odniesieniu do punktów granicznych nr [...]. Jak wynika z ww. dokumentacji, przebieg zewnętrznych granic działek nr [...] i [...] odzwierciedla stan wynikający ze scalenia gruntów wsi O., natomiast przebieg granicy pomiędzy tymi działkami odtworzono na podstawie danych pochodzących z dokumentacji sporządzonej podczas podziału działki nr [...]. Dodano również, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie rozstrzyga w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła J. G., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę podzielił stanowisko Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, że kolejność wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków miała znaczenie, gdyż decydowała o tym, które dane zostaną ostatecznie ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i czy będzie zachodziła konieczność modyfikacji tych danych w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i nr [...] w oparciu o dokumentację o identyfikatorze [...], skoro pomiary dokonane przez wykonawców dokumentacji o identyfikatorze [...] i dokumentacji o identyfikatorze [...] wykonane były z tą samą dokładnością. Aktualizacja danych – w tym danych związanych z położeniem punktów granicznych pomiędzy działkami skarżącej a działką nr [...] - została bowiem wcześniej dokonana na podstawie dokumentacji o identyfikatorze [...], która jako pierwsza została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skutkiem takiej chronologii rejestrowanych w tym zasobie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków była konieczność zweryfikowania wartości współrzędnych punktów granicznych wykazanych w operacie o identyfikatorze [...] z danymi ujawnionymi już w ewidencji gruntów i budynków (w tym zaktualizowanymi w oparciu o operat [...]). Powołując się na § 67 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) Sąd wskazał, że zmiana danych współrzędnych punktów granicznych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków jest konieczna, jeżeli w wyniku porównania wartości współrzędnych punktów granicznych ustalonych na podstawie pomiaru z wartościami współrzędnych tych samych punktów uzyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przekracza dopuszczalne wartości odchylenia liniowego, określone w § 67 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, które wynoszą: 1) dla punktów stabilizowanych - 0,15 m; 2) dla punktów niestabilizowanych - 0,25 m. W tym przypadku wykonawca prac geodezyjnych do operatu przyjętego pod identyfikatorem [...] przyjął dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc dane przed ich modyfikacją na podstawie operatu [...]. Przebieg granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zawiera się pomiędzy punktami granicznymi oznaczonymi w bazie danych ewidencji gruntów i budynków numerami: [...]. Z operatu identyfikator [...] wynikała konieczność modyfikacji współrzędnych punktów granicznych o numerach: [...] (z uwagi na wartości ich współrzędnych przekraczających według obliczeń wykonawcy tej dokumentacji dopuszczalne wartości, o których mowa w § 67 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych). Odnośnie modyfikacji danych punktów granicznych nr [...] i nr [...] została dokonana ich aktualizacja na podstawie opracowania o identyfikatorze [...], co nie było zresztą w sprawie kwestionowane, zaś z uwagi na § 67 ust. 5 i 6 rozporządzenia brak było podstaw do powtórnej modyfikacji współrzędnych tych dwóch punktów w oparciu o dane zawarte w dokumentacji o identyfikatorze [...]. Konieczne stało się zatem umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Odnośnie pozostałych trzech punktów granicznych nr [...] organ ewidencyjny dokonał zaktualizowania operatu ewidencyjnego prowadzonego dla obrębu [...], gmina Krasocin, poprzez wprowadzenie zmian dotyczących numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w zakresie tych punktów, albowiem wartości współrzędnych tych punktów granicznych ustalonych na podstawie pomiaru przez wykonawcę operatu [...] z wartościami współrzędnych tych samych punktów uzyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przekraczały dopuszczalne wartości odchylenia liniowego (punkt nr [...] – odchylenie 0,63, punkt nr [...] – odchylenie 0,27, punkt nr [...] – odchylenie 3,41). Wykonawca operatu o identyfikatorze [...] nie stwierdził potrzeby modyfikacji danych dotyczących położenia pozostałych punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek nr [...] i nr [...], przyjmując do swojego opracowania współrzędne tych punktów zgodnie z danymi istniejącymi już w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. W efekcie przedstawionych okoliczności, z uwagi na to, że co do dwóch punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek nr [...] i nr [...] (co do których postępowanie administracyjne należało umorzyć), wartość współrzędnych wykazana w operacie o identyfikatorze [...] różniła się od takich danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, organ ewidencyjny nie mógł wykazać w ewidencji gruntów i budynków nowej powierzchni tych działek obliczonej przez wykonawcę opracowania [...]. W związku z tym niemożliwe było także zaktualizowanie ewidencji gruntów i budynków w zakresie informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach tych działek w świetle § 68 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, który to przepis choć nie został powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tylko w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (co jednak nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) pozwala uznać jako zgodne z prawem rozstrzygnięcie wydane w sprawie także w analizowanym zakresie, tj. umorzenia postępowania administracyjnego w tej części. W ocenie Sądu wnikliwa analiza dokumentacji o identyfikatorze [...] pokazuje, że odnośnie danych dotyczących budynków nr [...] i nr [...] prawidłowe jest rozstrzygnięcie organów zawarte w kontrolowanych decyzjach dotyczące umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej ujawnienia nowych danych tych budynków. Co do jednego z budynków – nr [...] - numeryczny opis konturów tego budynku jest niepełny. Do określenia pełnego numerycznego opisu konturu tego budynku konieczne było uwzględnienie jeszcze trzech punktów załamania linii tworzącej kontur tego budynku (zob. szkic polowy). Szkic polowy zawiera miary liniowe pozwalające na obliczenie współrzędnych prostokątnych płaskich tych punktów, lecz brakuje w analizowanym opracowaniu wyników tych obliczeń. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że zadaniem organu ewidencyjnego jest analiza przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji pod kątem konieczności aktualizacji danych w tym zasobie zawartych, nie zaś uzupełnianie informacji brakujących w takiej dokumentacji. Z kolei odnośnie budynku nr [...] dokumentacja o identyfikatorze [...] nie zawiera żadnych informacji umożliwiających zidentyfikowanie danych dotyczących numerycznego opisu konturów tego budynku oraz dotyczących sposobu obliczenia powierzchni jego zabudowy. Z tych powodów prawidłowo postępowanie administracyjne zostało także w tej części umorzone. Za niezasadne uznano również zarzuty skargi opierające się na niewyrażeniu przez skarżącą zgody na ustalenia w zakresie przebiegu granic działek zawarte w protokole z wznowienia punktów granicznych. Z protokołu z wznowienia znaków granicznych znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy jako część dokumentacji o identyfikatorze [...] wynika, że skarżąca podpisała każdą stronę tego protokołu, podobnie jak inne strony. Zdaniem Sądu nawet przy założeniu, że podpisy pod tym protokołem złożyła ona przed tym, jak protokół został uzupełniony przez wykonawcę czynności, to w ten sposób zgodziła się na uzupełnienie treści protokołu o informacje właściwe według uznania geodety. Stanowisko strony już po dacie czynności można byłoby traktować jako cofnięcie oświadczenia pod protokołem z wznowienia znaków granicznych, z którym wiąże się złożenie podpisów na tym protokole. Jednakże nawet w takiej sytuacji, wobec zawiadomienia skarżącej i pozostałych stron o czynnościach, których dotyczył ten protokół, złożenia podpisów pod protokołem przez pozostałe zawiadomione strony oraz oceny organu przyjmującego operat do zasobu o prawidłowym jego sporządzeniu, niezłożenie podpisu przez skarżącą pod tym protokołem, traktowane na równi z odmową złożenia podpisu nie unieważnia co do zasady tej czynności. Sąd wskazał ponadto, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dokumentacji o identyfikatorze [...] odnośnie współrzędnych punktów granicznych nr [...], dlatego, że ocenił czynności wykonawcy tej dokumentacji jako prawidłowe i zgodne z prawem w tym zakresie, a przywołany w skardze fragment uzasadnienia decyzji starosty dotyczył oceny pozostałych czynności, o czym organ ewidencyjny także wyjaśnił w tym uzasadnieniu. Natomiast oba operaty, tj. [...] i [...] podlegały ocenie w odrębnych postępowaniach. Nie uwzględniono także zarzutów skargi, które dotyczyły nieprzeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodów z wysłuchania stron i zeznań świadków. W razie sporu właścicieli działek co do przebiegu granic determinowanego położeniem punktów granicznych właściwym trybem jego rozstrzygania jest bowiem postępowanie rozgraniczeniowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7, 77 ust. 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż organy błędnie uznały, że opracowanie o identyfikatorze nr [...] (przygotowane przez geodetę B. D.) zawiera prawidłowe i wystarczające dane, które pozwalają na dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym wykazania zmienionego numerycznego opisu granic działek nr [...] i nr [...] poprzez zmianę współrzędnych punktów granicznych nr [...], pomimo, że nie wszystkie czynności wykonawcy pracy geodezyjnej zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami prawnymi; 2) art. 7, 77 ust. 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ II instancji błędnie uznał, że dane zawarte w opracowaniu o identyfikatorze nr [...] (przygotowanym przez geodetę W. M.) jak i dane zawarte w opracowaniu o identyfikatorze nr [...] są niemal identyczne, pomimo, że opracowania te są ze sobą sprzeczne; 3) art. 7, 77 ust. 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów akceptując fakt, że organ I instancji nie przeprowadził czynności służących weryfikacji rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w opracowaniu o identyfikatorze nr [...] a danymi umieszczonymi w opracowaniu o identyfikatorze nr [...]; 4) art. 7, 77 ust. 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ II instancji błędnie zaakceptował niewłaściwe stwierdzenie przez organ I instancji, że geodeta inż. B. D. dokonał ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...] oraz nr [...] na podstawie zgodnych oświadczeń woli właścicieli nieruchomości, pomimo, że skarżąca wyraźnie zaprzeczyła, aby zaakceptowała ustalenia ww. geodety w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] oraz nr [...] (stanowisko to wyraziła w piśmie do Starosty Włoszczowskiego z dnia 21 września 2018 r., a wiec przed dniem przyjęcia opracowania o identyfikatorze nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego); 5) art. 7, 77 ust. 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ II instancji błędnie zaaprobował czynności organu I instancji polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z wysłuchania skarżącej (o przeprowadzenie którego wnioskowała), mimo, że dowód ten był niezbędny celem ustalenia czy pomiędzy właścicielami działek nr [...] i [...] oraz nr [...] istniał spór w chwili wznawiania punktów granicznych, czy właściciele ww. działek wskazali na położenie punktów granicznych, czy skarżąca złożyła podpis pod protokołem ze wznowienia punktów granicznych; 6) art. 7, 77 ust. 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ II instancji błędnie zaaprobował czynności organu I instancji polegających na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków w osobach J. K. oraz K. G. (o przeprowadzenie którego wnioskowała skarżąca), mimo, że dowód ten był niezbędny celem ustalenia czy pomiędzy właścicielami działek nr [...] i [...] oraz nr [...] istniał spór w chwili wznawiania punktów granicznych, czy właściciele ww. działek wskazali na położenie punktów granicznych, czy J. G. złożyła podpis pod protokołem ze wznowienia punktów granicznych; Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] oraz nr [...]; ewentualnie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. D. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie więc rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w skardze wskazano że naruszone zostały: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a naruszenie tych przepisów miało polegać: na błędnym uznaniu, że opracowanie o identyfikatorze nr [...] pozwala na dokonanie aktualizacji, błędnym uznaniu, że dane zawarte w opracowaniu o identyfikatorze nr [...] jak i dane zawarte w opracowaniu o identyfikatorze nr [...] są niemal identyczne, nie przeprowadzenie czynności służących weryfikacji rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w wskazanych wyżej dwóch opracowaniach, przyjęcie, że geodeta który wykonał opracowanie o identyfikatorze nr [...] wykonał je na podstawie zgodnych oświadczeń mimo, że skarżąca temu zaprzeczyła, nieprzeprowadzenie dowodu z wysłuchania skarżącej, nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwoływano się do treści wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa. W związku z treścią skargi kasacyjnej, tj. sformułowanymi zarzutami i ich uzasadnieniem należy przede wszystkim stwierdzić, że treść skargi kasacyjnej jest tożsama ze skargą jaka została wniesiona do Sądu pierwszej instancji. Ta tożsamość dotyczy zarówno samej konstrukcji, wskazania tych samych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które zostały naruszone, postaci i form naruszenia tych przepisów jak również uzasadnienia. Powyższa okoliczność skłania do przypomnienia, że granice rozpoznawania skargi i skargi kasacyjnej są różne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd pierwszej instancji bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, w tym przypadku decyzji administracyjnej. Badanie w zakresie pełnej zgodności z prawem dotyczy zarówno przepisów materialnoprawnych jak i przepisów procesowych, które mają zastosowanie w danej sprawie, niezależnie czy naruszenie tych przepisów zostało podniesione w skardze. Sąd pierwszej instancji może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wskazano w skardze. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd pierwszej instancji nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. A to oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą w zarzutach skargi kasacyjnej, nadto przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie decyzja organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2019 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, rozstrzygnął w granicach danej sprawy, a nie tylko w granicach sformułowanych w skardze zarzutów. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił i przeanalizował stan prawny dotyczący zasad prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów zarówno z punktu widzenia rozwiązań materialnoprawnych mających w sprawie zastosowanie jak i z punktu widzenia przepisów postępowania, ale nie tylko przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, ale w pierwszej z kolejności z punktu widzenia przepisów szczególnych dotyczących postępowania ewidencyjnego i mających zastosowanie w sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków kończące się wydaniem decyzji w tej sprawie, jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko w tym zakresie w którym postępowanie to nie jest uregulowane w sposób szczególny. W rozpoznawanej sprawie podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków była dokumentacja geodezyjna o identyfikatorze [...] sporządzona w ramach czynności wznowienia znaków granicznych. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotem swoich rozważań uczynił przede wszystkim regulacje zawarte w takich aktach prawnych jak: w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U z 2019 r., poz. 725 ze zm.), w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U z 2019 r., poz. 393), w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do pzgik (Dz. U Nr 263, poz. 1572). To z tych przepisów wynika między innymi: jakie dokumenty mogą być podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jak jest uregulowana instytucja wznowienia znaków granicznych, według jakich zasad wykonywane są czynności wznowienia znaków granicznych, zasady sporządzania protokołu z wznowienia znaków granicznych. Z tych przepisów szczególnych wynika również, że podstawą aktualizacji nie mogą być takie dowody jak wyjaśnienia stron, czy zeznania świadków, przepisy szczególne regulują również zasady i wymogi dotyczące opracowań geodezyjnych w tym opracowań sporządzanych w ramach wznowienia znaków granicznych, to według tych przepisów należy badać, czy dane opracowanie geodezyjne jest sporządzone zgodnie obowiązującymi standardami. Stąd też dla prawidłowego zbadania i ustalenia czy w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania koniecznym było wskazanie tych szczególnych rozwiązań, które w tej sprawie miały zastosowanie. Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej ograniczono się wyłącznie do wskazania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc pewnych ogólnych zasad takich jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązek organu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązek organu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tymczasem jeżeli w danym postępowaniu administracyjnym mają zastosowanie regulacje szczególne, która wprowadzają pewien formalizm do tych postępowań, dotyczący choćby dowodów, zasad i standardów dotyczących oceny tych dowodów, czy też innych rozwiązań, odmiennych od ogólnego postępowania administracyjnego, ocena czy doszło do naruszenia wskazanych wyżej zasad kodeksu postępowania administracyjnego może być dokonana poprzez wykazanie, że naruszone zostały szczególne przepisy postępowania, a takie w niniejszej skardze kasacyjnej nie zostały wskazane. Z powyższych względów, mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły być uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania M. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 P.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego.