II SAB/Lu 66/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020r., przekazanym elektronicznie, Fundacja W. domagała się od Prezydenta Miasta udostępnienia informacji dotyczących obrazów i dokumentów obrazujących fatalny stan stropów w remontowanej szkole [...] przy ul. [...] w L., który został odkryty po wejściu robotników remontujących szkołę. Informacje miały zostać przekazane elektronicznie na adres e-mailowy z którego wniesiono wniosek. Organ przekazał Fundacji skany dokumentów urzędowych opisujących stan stropów odmówił jednak udostępnienia obrazów, argumentując, że nie stanowią one informacji publicznej, stanowią natomiast materiały robocze, traktowane jako dokumenty wewnętrzne, nie podlegające udostępnieniu. W tej sytuacji Fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w udostępnieniu żądanej informacji. Przekonywała, że zdjęcie uszkodzonych stropów nie jest wyłącznie dokumentem roboczym, ale jest nośnikiem informacji wizualnej o stanie mienia komunalnego, zawierającym znacznie więcej informacji, niż udostępniona notatka. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący domaga się nie tylko przekazania określonej informacji o stanie stropów w wymienionej szkole, ale również udostępnienia nośników tej informacji, to jest obrazów (fotografii), co sprowadzałoby się w istocie do odwzorowania cyfrowego dokumentów poprzez ich zeskanowanie i zamianę, (najczęściej na dokumenty w formacie .pdf) a następnie przesłanie tak utworzonej kopii elektronicznej dokumentu papierowego za pośrednictwem platformy ePUAP. Udostępnienie zatem obrazu (fotografii) jest równoznaczne z udostępnieniem postaci tej informacji, którą to postacią jest dokument elektroniczny (pliki tekstowe), czy dokument papierowy (papier). Żądanie udostępnienia informacji sporządzonych w postaci naturalnego dokumentu elektronicznego oznacza w istocie żądanie przesłania tego samego pliku graficznego, który znajduje się w posiadaniu Urzędu Miasta L.. Jeśli zaś chodzi o udostępnienie informacji utrwalonych w postaci papierowej (dokument papierowy/ papier) sprowadza się ono do przesłania cyfrowego odwzorowania dokumentów utrwalonych jedynie na papierze. W związku z powyższym żądanie Skarżącego obejmuje informację określoną zarówno co do zawartości jak i układu a także wyglądu. Udostępnienie obrazów (fotografii) oznacza udostępnienie nie tylko samej informacji (wiedzy, opisu zjawiska), ale również jej postaci tj.: nośnika, na którym informacja została utrwalona w danym formacie - dokumentu. Tymczasem piśmiennictwo i judykatura rozgraniczają pojęcie "informacja" i "nośnik informacji", ponieważ nie są one tożsame. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje, np. protokół, decyzja, list Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości, o utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Powyższe oznacza, że podmiot zobowiązany ma udostępnić informację publiczną, ale niekoniecznie i nie zawsze na nośniku, na którym w konkretnym przypadku jest ona zawarta. Prawo do uzyskania wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie zawsze obejmuje nośnik tej informacji, czyli określone, często jednostkowe formy, w jakich ta informacja występuje. Organ stwierdził wskazując na orzecznictwo, że prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form w jakich ta informacja występuje np. dokumentów. Dokumenty są przy tym zasadniczymi nośnikami informacji wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania czy zapoznania się z jego treścią, a nie prawo do dysponowania samym dokumentem. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem uprawnienie do wejrzenia, zbadania i skontrolowania postaci w jakiej zmaterializowana jest informacja publiczna jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych. Przy szerokim ujmowaniu informacji publicznych, pojęcia tego nie można sprowadzać tylko do dokumentów urzędowych. Nie ma również znaczenia, z tego punktu widzenia, charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, jego treść podlega - co do zasady - udostępnieniu, niezależnie od tego czy będzie to dokument urzędowy, czy też będzie miał inny charakter. Różnica jednak pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej, sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem – z zastrzeżeniem art. 5 ustawy - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych). Potwierdza to treść przepis art, 3 ust. 1 pkt 2 określający, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Zdaniem organu w świetle przepisu art. 6 ust. 2 ustawy i zawartej w nim definicji "dokumentu urzędowego", obrazy - w niniejszej sprawie: fotografie stropów w remontowanej szkole [...] nie mają charakteru dokumentu urzędowego, ponieważ nie zostały utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. Nie zostały również zatwierdzone aktem administracyjnym (dokumentem urzędowym) i przez to nie stały się integralną częścią takiego aktu (dokumentu urzędowego) tak jak ma to miejsce w przypadku projektów budowlanych zatwierdzanych na mocy decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Dodatkowo przedmiotowe fotografie stanowią dokumenty wewnętrzne (robocze), nieprzesądzające o kierunku działania organu. Wyłączeniu podlegają zaś treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W sytuacji natomiast, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego. Skarżący zwrócił uwagę, że szerokie rozumienie pojęcia dostępu do informacji publicznej nie da się pogodzić z rezultatami wykładni funkcjonalnej. Taka interpretacja mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia przeprowadzania niemalże osobistych działań kontrolnych przez właściwie nieograniczoną liczbę podmiotów. Prawo do uzyskania informacji nie może przeradzać się w kompetencję do przeprowadzenia przez dowolną osobę czynności o charakterze nieomal procesowym, tak jak objęte wnioskiem w badanej sprawie oględziny stropów przeprowadzone poprzez uzyskanie ich fotografii. W ocenie skarżącego powyższy wniosek znajduje oparcie w dalszych przepisach ustawy, które precyzują, w jakiej formie odbywa się udostępnianie informacji publicznej. W myśl art. 7 ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11, a także wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Powołany w powyższym przepisie art. 10 wskazuje, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek, zaś jeżeli może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 11, informacja publiczna może być udostępniana w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, bądź przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją. W przypadku mienia gminnego informacją publiczną może być informacja o jego stanie. Nie może to jednak oznaczać automatycznie możliwości dokonania kontroli tego stanu niemalże poprzez bezpośrednie oględziny, prowadzone w oparciu o żądanie przekazywania fotografii tego mienia. Można się zgodzić, że w trybie ustawy zainteresowanemu przysługuje pozyskanie informacji na ten temat, jednakże w formie odpowiedzi, udzielonej przez podmiot obowiązany. Informacją publiczną w niniejszej sprawie może być zatem pisemna czy ustna wypowiedź organu, nie zaś oględziny przedmiotu, dokonywane za pośrednictwem fotografii. Prawo dostępu obejmuje prawo otrzymania wiedzy na temat cech mienia publicznego, jednakże za pośrednictwem organu, który taką wiedzę będzie miał obowiązek przekazać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut bezczynności organu nie jest trafny. W orzecznictwie wielokrotnie już wyjaśniano, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia o dostępie do informacji publicznej zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazach prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Zwraca się uwagę, że skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r. I OSK 592/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Warunkiem uznania bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej jest jednak uprzednie rozstrzygnięcie, czy wnioskowane dane mają w ogóle charakter takiej informacji i w konsekwencji podlegają obowiązkowi udostępnienia oraz czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznej ( wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 52/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). O ile nie może budzić wątpliwości, że Prezydent Miasta jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udzielenia informacji, nie ma podstaw, aby uznać, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Prawdą jest, że w orzecznictwie przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacji publicznej. Uwzględniając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też art. 61 Konstytucji RP uznano, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04 opubl. w CBOSA ). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Definicja pojęcia "dokument urzędowy" znajduje się w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że takim dokumentem jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Już z art. 6 ust. 1 pkt 4 wynika, że informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty urzędowe, ale również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d ustawy). Nie oznacza to jednak, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe w znaczeniu określonym w powołanych przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów ( tak NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., I OSK 1607/14 opubl. w CBOSA). Jednocześnie jednak uważa się, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo, że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (tzw. dokumenty wewnętrzne). W wyroku z dnia 27 września 2019r. ( I OSK 416/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na dotychczasowe orzecznictwo i doktrynę wyjaśnił, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W ten właśnie sposób należy ocenić informacje dotyczące stanu stropu w remontowanym budynku szkoły. Były to informacje wyłącznie techniczne, służące wymianie informacji między podmiotami uczestniczącymi w remoncie i zgromadzeniu materiałów niezbędnych do uzgodnienia stanowisk co do zakresu i sposobie prowadzenia dalszych prac remontowych, które zostały wstrzymane z uwagi na zły stan techniczny płyty żelbetowej, belek nośnych oraz cięgien splotów stalowych. Ostateczne decyzje co do zakresu robót podejmował natomiast zespół koordynacyjny z udziałem pracowników nadzoru budowlanego i projektantów. Oceny powyższej tej nie podważa udostępnienie skarżącemu części materiałów. Skoro zatem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej zarzut bezczynności Prezydenta Miasta jest pozbawiony podstaw. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.