II GSK 1642/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 183/22 o odrzuceniu skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Postanowieniem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 183/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. M. na uchwałę Rady Miasta Łodzi z [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała w dacie wniesienia skargi (21 stycznia 2022 r.) oraz kolejnych pism stanowiących jej uzupełnienie (22, 26, 27 stycznia 2022 r.) nie weszła jeszcze w życie i nie została opublikowana. Uchwała ta weszła w życie dopiero 19 lutego 2022 r. (została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 677 z 4 lutego 2022 r.). W dacie wniesienia skargi, a następnie wejścia w życie zaskarżonej uchwały oraz rozpoznania skargi, uchwała ta nie powoduje dla skarżącej ograniczeń i nie pozbawia uprawnień. Skarżąca sama wskazała, że dysponuje dwoma zezwoleniami na sprzedaż alkoholu na sprzedaż piwa i wódki ważnymi do lipca i sierpnia 2022 r. Natomiast termin ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) upłynął skarżącej 30 kwietnia 2021 r., a więc wiele miesięcy przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Przyczyną wydania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi 19 kwietnia 2021 r. postanowienia negatywnie opiniującego wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych była niezgodność usytuowania jej lokalu z poprzednio obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 4 lipca 2018 r., nr LXXIII/1975/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie z zaskarżoną uchwałą. Prawomocnym wyrokiem z 30 marca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 788/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 czerwca 2021 r., nr SKO.4130.25.2021 utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi 19 kwietnia 2021 r. Ponadto, zaskarżona uchwała w stosunku do uchwały z 4 lipca 2018 r. nie wprowadza żadnej zmiany jeżeli chodzi o możliwość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a więc miejsc sprzedaży takich, jak prowadzi skarżąca, w stosunku do budynków kultu religijnego. W obu uchwałach odległość ta wynosi 50 metrów (§ 1 pkt 2 uchwały z 4 lipca 2018 r. i § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały). Zmianą natomiast jest możliwość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od obiektów chronionych, a więc zmniejszenie tej odległości, która to zmiana na dotyczy jednak skarżącej. Wobec powyższego, WSA stanął na stanowisku, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej – interesu prawnego – do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), gdyż według tego przepisu, interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę musi mieć charakter aktualny nie zaś przyszły lub hipotetyczny. Zaskarżona uchwała nie wpływa na sferę aktualnych, realnych, indywidualnych praw lub obowiązków skarżącej, zatem wniesiona skarga jest przedwczesna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargi kasacyjne od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz A. M. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zaskarżył postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. - w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż wniesiona skarga jest przedwczesna, a uczestnik nie posiada legitymacji skargowej - interesu prawnego - do wniesienie skargi, albowiem uchwała nie wpływa na sferę aktualnych, realnych, indywidualnych praw lub obowiązków uczestnika. Zdaniem Rzecznika, do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust 1 u.s.g. i dopuszczalności wniesienia skargi do sadu administracyjnego nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż dana uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie i realnie pogorszy sytuację prawna jednostki. A. M. zaskarżyła postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie w/w przepisu i przyjęcie, że skarżąca nie posiadała legitymacji skargowej z uwagi na brak aktualnego, realnego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony, mimo że postanowienie § 1 skarżonej uchwały uniemożliwi skarżącej w sposób oczywisty uzyskanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych po wygaśnięciu ważności dotychczasowych uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne są niezasadne. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Zgodnie zaś z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skargi kasacyjne zostały wniesione od postanowienia odrzucającego skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zasługiwał na uwzględnienie, a sąd pierwszej instancji po dokonaniu prawidłowej wykładni tego przepisu zasadnie uznał, że skarga A. M. na uchwałę Rady Miasta Łodzi z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych podlegała odrzuceniu w okolicznościach sprawy. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX nr 151236; z 3 września 2004 r., OSK 476/04, LEX nr 141458). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1068/22). Wbrew zarzutom i argumentacji skarg kasacyjnych, wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjęta przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowa. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, przepis ten powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Taki interes powinien być konkretny, bezpośredni, realny i aktualny, nie może się odnosić do stanu jedynie zagrożenia naruszeniem. Naruszenie musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i hipotetyczny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach, tak jak to wskazuje skarżąca. Wskazuje ona mianowicie, że posiadała do 30 kwietnia 2021 r. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), a nowego zezwolenia nie dostała z uwagi na niezgodność usytuowania jej lokalu z poprzednio obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 4 lipca 2018 r., nr LXXI11/1975/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie z zaskarżoną uchwałą. Skarżąca wskazała też, że dysponuje dwoma zezwoleniami na sprzedaż alkoholu na sprzedaż piwa i wódki ważnymi do lipca i sierpnia 2022 r., więc zezwolenia te są ważne w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Samo zaś przypuszczenie, że po wygaśnięciu tych zezwoleń, nowych – w oparciu o tę uchwałę – nie otrzyma, jest niewystarczające do uznania, że ma ona legitymację do zaskarżenia uchwały. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w dniu wniesienia skargi, a następnie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, uchwała ta nie powoduje dla skarżącej ograniczeń i nie pozbawia uprawnień, które w danej chwili ma. Jeszcze raz należy podkreślić, że naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2550/10). Innymi słowy naruszenie tego interesu prawnego powinno być nieprzewidywalne w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A, por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2016 r., sygn. akt II GSK 4251/16). Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 5958/21 (powołanym przez Rzecznika), w myśl którego do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie i realnie pogorszy sytuację prawną jednostki. W tej sytuacji – wbrew zarzutom skarg kasacyjnych – Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.