I OW 87/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Dobrej o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Dobrej a Burmistrzem Warty w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego postanawia: wskazać Burmistrza Dobrej jako organ właściwy w sprawie. . UZASADNIENIE Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrej, działając z upoważnienia Burmistrza Dobrej, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Warty w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, poprzez wskazanie Burmistrza Warty jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – dalej "ups"), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec braku definicji zamieszkania w ustawie o pomocy społecznej do ustalenia miejsca zamieszkania należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 25 i następne tegoż Kodeksu. Wnioskodawca podał, że K. W. od około 2 lat zamieszkuje na terenie gminy Warta. Mieszka w campingu tzw. domku holenderskim, który jest urządzony, czysty, zadbany i wyposażony w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Strona nie posiada źródła dochodu. Nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna mimo kilkukrotnego zobowiązywania przez pracownika socjalnego. Podano, że K. W. dobrowolnie wymeldował się ze stałego miejsca pobytu w Dobrej i wyprowadził się do miejscowości J. na terenie gminy Warta. Podczas rozmowy strona poinformowała, że na stałe chce osiedlić się w tamtejszej gminie. Organ wskazał, że ze zgromadzonych materiałów wynika, iż K. W. na stałe przebywa w miejscowości J. i nie planuje powrotu na teren gminy Dobra. Tam stworzył centrum swoich spraw życiowych: robi zakupy, ma bezpośredni kontakt z pracownikiem socjalnym, koncentruje w tej gminie swoją aktywność życiową. Tam także ubiega się o przyznanie lokalu komunalnego. Obecnie Burmistrz Warty prowadzi w tym zakresie postępowanie, o czym mowa w piśmie z dnia 18 grudnia 2020 r. Podano, że na II kwartał 2021 r. wstępnie wyznaczono termin zakwalifikowania K. W. na listę osób oczekujących na lokal z zasobów komunalnych gminy Warta. Wskazano, że wnioski o pomoc K. W. składa do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warcie. Wnioskodawca podkreślił, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, iż określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Dlatego też – w ocenie wnioskodawcy – wniosek powyższy należy uznać za zasadny. W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warcie, działając z upoważnienia Burmistrza Warty, wniósł o wskazanie Burmistrza Dobrej jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podano, że K. W. pozostaje w związku małżeńskim, ma dwie dorosłe córki, z którymi utrzymuje regularne kontakty. Jest osobą bezdomną ostatni adres zameldowania posiadał w gminie Dobra, ul. [...], [...] Dobra. Wskazano, że sam zainteresowany w dokumentacji medycznej karty leczenia szpitalnego oraz w fakturach zakupu leków wskazuje adres stałego pobytu i korespondencji także w Dobrej przy ul. [...]. Wskazano, że K. W. od około 2 lat przebywa w miejscowości J., w campingu z cienkiej blachy, skromnie urządzonym, bez wygód. Zdaniem organu ciężko jest sobie wyobrazić mieszkanie tam zimą bez ogrzewania, bez bieżącej wody. Zdaniem Burmistrza Warty, domek campingowy można uznać za dobre miejsce do odpoczynku w okresie letnim, a nie całorocznym. Wskazano, że K. W. sam niejednokrotnie ustnie oświadczał, że nie jest możliwy pobyt tam w okresie zimowym bez ocieplenia. Zdaniem organu w/w campingu z uwagi na przeznaczenie do krótkotrwałego pobytu osób, nie można uznać za "lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Podano, że K. W. przyznaje, iż swoje podstawowe potrzeby w zakresie higieny załatwia w Dobrej w mieszkaniu spółdzielczym, w którym był zameldowany do 28 października 2019 r. Zdaniem Burmistrza Warty, uznanie Burmistrza Gminy Dobra, że centrum życiowe K. W. mieści się w Gminie Warta jest nadinterpretacją, trudno bowiem uznać informacje zawarte we wniosku, że robienie zakupów w miejscu pobytu, czy kontakt z pracownikiem socjalnym, to są działania świadczące o tym, że w/w ma tu swoje centrum życiowe. Zdaniem Burmistrza Warty, to właśnie Gmina Dobra jest miejscem gdzie zainteresowany załatwia większość swoich spraw między innymi: leczy się w tamtejszych placówkach służby zdrowia, ubezpieczony zdrowotnie jest przy świadczeniu żony, bywa często na terenie gminy Dobra, to tamtejszy też ośrodek pomocy społecznej do tej pory udzielał mu świadczeń z pomocy społecznej. W świetle powyższych okoliczności Burmistrz Warty uznał, że właściwość miejscową gminy należy ustalić na podstawie art. 101 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie lub ostatniego meldunku. Skoro natomiast ostatnim miejscem zameldowania K. W. na pobyt stały była Gmina Dobra, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zasiłek celowy jest Burmistrz Gminy Dobra. Zdaniem organu z ustaleń przedstawionych w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, wynika też, że nawet nie traktując K. W. jako bezdomnego, ze względu na koncentracje potrzeb życiowych, właściwą w sprawie jest również Gmina Dobra. W dniu 4 października 2021 r. do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo z MOPS w Dobrej, w którym wskazano, że organ załącza dokumenty potwierdzające, iż K. W., zam. J. [...], wiąże swoją dalszą przyszłość i swój pobyt stały z miejscowością J. w gminie Warta, w której zamieszkuje od ponad 2 lat. Do w/w pisma załączono: - oświadczenie K. W. z dnia 21 września 2021 r. o tym, że w trakcie wywiadu środowiskowego pracownicy socjalni z Warty nakłaniali go do pisania nieprawdy, nie chcieli przyjąć jego wniosku o pomoc w formie rzeczowej – gorącego posiłku i zakupu gazu oraz kazali podpisać wywiad, ale zabronili mu się z nim zapoznać. K. W. w w/w oświadczeniu podał, że pracownik socjalny dyktował nu, co ma pisać, tj., że 3-4 razy w tygodniu przebywa w Dobrej, że żona pierze jego rzeczy że czynności higieniczne wykonuje w Dobrej. Oświadczył, że jest to nieprawda. Podał, że przez ostatnie pół roku w Dobrej był tylko raz. Wskazał, że z powodu braku pieniędzy nie leczy się, nie widzi, nie ma gazu, nie posiada żadnych dochodów. Zaznaczył, że od ponad 2 lat prosi o pomoc socjalną i jej nie otrzymuje. Od kwietnia 2021 r. również nie otrzymuje zasiłków finansowych. Podał, że konflikt interesów pomiędzy Wartą i Dobrą czyni z niego ofiarę. Wskazał, że znacznie pogorszył się stan jego zdrowia; - wniosek żony K. W. o jego zameldowanie na pobyt stały w J. [...] Warta i zgodę K. W. na dokonanie tej czynności; - formularz zgłoszenia stałego pobytu w J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Dobrej a Burmistrzem Warty w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust.1 u.g.n., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Choć ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 K.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Natomiast samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim jest bowiem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. W niniejszej sprawie, z jej akt administracyjnych wynika, że K. W. w dniu 2 kwietnia 2021 r. złożył wniosek do MOPS w Warcie o przyznanie zasiłku celowego. Wynik badania radiologiczngo RTG jest z Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P., [...] T. W aptece w T. dokonywał także zakupu leków, na co wskazują faktury. Natomiast skierowanie na badania laboratoryjne wystawiono w Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Dobrej. W oświadczeniu o stanie majątkowym K. W. jako swój adres wskazał: J. [...] Warta. W aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 26 kwietnia 2021 r. przeprowadzonym przez pracownika socjalnego MOPS w Warcie wskazano, że K. W. jest bezrobotny, pomimo jednak swej bierności zawodowej skupia się na intensywnym leczeniu u specjalistów – laryngologa, psychiatry (z racji choroby alkoholowej). Podano, że ma zamiar się ubiegać o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Podano, że pomimo oddzielnego zamieszkania żona bardzo go wspiera: dowozi do placówek zdrowia swoim samochodem, motywuje do unikania picia alkoholu. Podano, że może także liczyć na wsparcie córek i ich rodzin. Jednocześnie wskazano, że K. W. zamieszkuje całorocznie na campingu, ogrzewa się gazem. W w/w wywiadzie jako adres zamieszkania K. W. wskazał J. [...]. Jako zaś ostatni adres zameldowania podał ul. [...], [...] Dobra. K. W. w piśmie stanowiącym załącznik do pisma MPOS w Dobrej złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 4 października 2021 r. wskazał, że pracownicy socjalni z Warty w dniu 13 września 2021 r. przeprowadzili w miejscu jego zamieszkania (podanym jako J. [...]) wywiad środowiskowy, w którym nakłaniali go do podania nieprawdy. Zaznaczyć należy, że w/w wywiadu nie ma w aktach sprawy, jest tylko aktualizacja, o której mowa powyżej. Należy jednak również zauważyć, że w piśmie, o którym mowa, zainteresowany wskazuje, że w miejscu zamieszkania nie ma on gazu. W niniejszej sprawie Burmistrz Warty domaga się, by K W. uznać za osobę bezdomną, gdyż lokalu, w którym przebywa nie można uznać za "lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. I ta właśnie kwestia wydaje się kluczowa w niniejszej sprawie, tj. czy na tle wskazanych okoliczności K. W. można uznać za osobę bezdomną, czy też nie. Należy wskazać że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.) Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega zatem kwestia, czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Mając na uwadze, że ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej mieszka w domku campingowym (domku holenderskim), którego nie można zaliczyć do kategorii lokali przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tym miejscu podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). W związku z powyższym, nawet długotrwały pobyt na terenie J., czy nawet deklarowany zamiar kontynuowania tego pobytu, nie ma znaczenia dla statusu bezdomnego. W tej sytuacji i w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania strony na pobyt stały była miejscowość Dobra, zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo jest Burmistrz Dobrej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.