II OSK 96/20

SENTENCJA Dnia 21 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Andrzej Irla po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 66/19 w sprawie ze skargi małoletniej A.T. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. T. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie wniosku o wydanie paszportu 1. uchyla punkt 1. zaskarżonego wyroku i zobowiązuje Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do rozpatrzenia wniosku A. T. o wydanie paszportu w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 października 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 66/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi małoletniej A. T. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. T. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] (dalej: "Konsul") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie polskiego paszportu: 1. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądził od Konsula na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. złożono w imieniu małoletniej wniosek o wydanie paszportu. Do wniosku dołączono poświadczenie obywatelstwa polskiego małoletniej, odpis zupełny jej aktu urodzenia, odpis skrócony aktu małżeństwa jej rodziców, zdjęcie paszportowe oraz należną opłatę konsularną. Rodzice małoletniej okazali również swoje aktualne paszporty [...]. Pismem z [...] listopada 2018 r. Konsul wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 77 ustawy z dni 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1545 ze zm.) – dalej: prawo konsularne, do usunięcia braków formalnych wniosku przez przedłożenie aktu urodzenia dziecka zawierającego dane umożliwiające identyfikację rodziców w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dnia [...] listopada 2018 r. wpłynęło pismo strony zawierające ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w którym poinformowała, że nie uzupełni wniosku paszportowego. W odpowiedzi z [...] listopada 2018 r. Konsul wskazał, że stronie nie przysługuje środek prawny w postaci ponaglenia. Następnie pełnomocnik strony pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformował, że nie będzie uzupełniać wniosku paszportowego oraz zwrócił się o nadanie biegu wnioskowi paszportowemu. W przypadku nieuwzględnienia wniosku wniósł o przesłanie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania bądź doręczenie odmowy wydania paszportu w formie decyzji. W skardze na bezczynność organu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 i 58 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 prawa konsularnego w związku z art. 6, art. 39 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tj. z 2018 r. poz. 1919) z powodu niewydania małoletniemu polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Konsula do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a na wypadek nieuwzględnienia skargi, o oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym we wstępie wyrokiem orzekł o bezczynności organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył termin 7 dni na rozpatrzenie wniosku. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w postępowaniu paszportowym bezczynność konsula może stanowić przedmiot skargi do sądu w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 bądź 4 p.p.s.a. Nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi na bezczynność konsula okoliczność, że ustawa prawo konsularne nie przewiduje instytucji ponaglenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 p.p.s.a., obowiązującą w dniu złożenia skargi do sądu, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to, że brak przepisu w ustawie prawo konsularne, regulującego środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, z pewnością nie wyklucza przysługującego prawa do wniesienia skargi na bezczynność. W odniesieniu do zakresu kontroli formalnej wniosku o wydanie paszportu na podstawie art. 77 prawa konsularnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola ta ogranicza się do ustalenia, czy złożony wniosek czyni zadość wymaganiom wskazanym w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.) – dalej: rozporządzenie w sprawie dokumentów paszportowych. Wydanie paszportu musi być również poprzedzone wyjaśnieniem i ustaleniem przez organ istotnych dla sprawy okoliczności związanych z tożsamością i obywatelstwem wnioskodawcy. Zagadnienie to jest jednak elementem postępowania merytorycznego. Nie jest prawidłowe stanowisko organu, że skierowanie do strony żądanie przedłożenia dodatkowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniego, uzupełnionego o dane osobowe rodziców mogło stanowić element wstępnej oceny wniosku, a brak takiego dokumenty mógł być traktowany jako brak formalny. W ocenie Sądu, w sprawie zachodziły przesłanki do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, co w tym przypadku oznaczać powinno działanie niezwłoczne, a zatem postępowanie nie powinno trwać dłużej niż 7 dni. Wniosek o wydanie paszportu nie zawierał braków formalnych, a znajdujące się w posiadaniu organu dokumenty zwłaszcza odpisy aktów stanu cywilnego, tj. zupełny akt urodzenia małoletniej i skrócony akt małżeństwa jej rodziców, pozwalały na wyeliminowanie jakichkolwiek wątpliwości dotyczących tożsamości małoletniej i jej rodziców. W takiej sytuacji organ powinien samodzielnie ustalić potrzebne mu dane dotyczące nazwiska ojca małoletniej. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w zakresie tej części punktu 1. wyroku, w której Sąd wyznaczył organowi termin jedynie 7 dni na rozpatrzenie wniosku o wydanie małoletniej A. T. paszportu, zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, że dokonanie w określonym terminie czynności, tj. rozpatrzenie wniosku, powinno nastąpić w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie: 1) Art. 58 ust. 1 prawa konsularnego stanowiącego, że konsul załatwia sprawę nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia wszczęcia postępowania, przez jego błędną wykładnię, 2) Art. 60 prawa konsularnego, stanowiącego, że w przypadku zwrócenia się do organów administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej o przekazanie dodatkowych informacji lub opinii albo o podjęcie określonych działań termin załatwienia sprawy ulega wydłużeniu do trzech miesięcy, poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący kasacyjnie wskazał, że rozpatrzenie wniosku o wydanie paszportu polega na dokonaniu sprawdzeń i ustaleń w zakresie dotyczącym tożsamości osoby, dla której ma zostać wydany paszport, posiadania przez nią obywatelstwa polskiego i ewentualnego zaistnienia przesłanek odmowy wydania paszportu. W przypadku wniosku A. T., konsul po ustaleniu jej tożsamości i obywatelstwa, musi wystąpić do odpowiedniego organu o nadanie numeru PESEL. Od wnioskodawcy nieposiadającego numeru PESEL wymaga się dodatkowo złożenia odpisu skróconego lub zupełnego polskiego aktu urodzenia, co dla osób urodzonych za granicą oznacza konieczność dokonania przez odpowiedniego kierownika urzędu stanu cywilnego transkrypcji aktu urodzenia. Analizując możliwość dokonania w określonym terminie poszczególnych czynności konsularnych, należy także wziąć pod uwagę specyfikę pracy urzędów konsularnych działających w czasie urzędowym państwa, w którym się znajdują. Znacząco wydłuża to czas przepływu korespondencji między urzędami. Bezpośrednią konsekwencją specyfiki pracy urzędów konsularnych jest także art. 60 prawa konsularnego, wskazujący na możliwość wydłużenia terminu załatwienia sprawy do 3 miesięcy, jeżeli niezbędnym do załatwienia sprawy jest, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zwrócenie się do organów administracji publicznej w Polsce lub w państwie przyjmującym o przekazanie dodatkowych informacji lub opinii albo o podjęcie określonych działań. W art. 58 ust. 1 prawa konsularnego wyznaczono natomiast jedynie górną granicę załatwienia sprawy w terminie 30 dni. Zwrot "bez zbędnej zwłoki" odwołuje się natomiast do realiów danego przypadku i nie może być utożsamiani z żadnym, np. siedmiodniowym, terminem do załatwienia sprawy. Z tej racji, wyznaczony przez Sąd pierwszej instancji termin 7 dni na rozpatrzenie wniosku paszportowego A. T. jest nierealny do dochowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 1. Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż art. 149 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (np. wyroki NSA: z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 447/18; z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 225/15). Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym lub procesowym, których skarżący kasacyjnie nie powołał konstruując pierwszy zarzut, dlatego okazał się niezasadny. Skarga kasacyjna w pozostałym zakresie podlegała merytorycznej ocenie. 2. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekając o bezczynności Konsula, zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu dla małoletniej A. T. w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący kasacyjnie kwestionuje wyznaczony przez Sąd pierwszej instancji 7-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku, wskazując, że jest on niemożliwy do dotrzymania przez organ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. 3. Sąd administracyjny, orzekając o bezczynności organu wyznacza termin do załatwienia sprawy biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz okoliczności danej sprawy, w tym stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, których musi dokonać organ w celu zakończenia postępowania, podejmowane już działania organu w danej sprawie oraz ich efektywność (por. powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1116/17). W sprawach rozpoznawanych przed konsulem należy mieć na uwadze specyfikę pracy urzędów konsularnych oraz spraw w nich załatwianych, czego odzwierciedleniem są dłuższe, niż wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, terminy zakończenia sprawy. 4. Rozpoznanie wniosku paszportowego polega albo na dokonaniu czynności materialno-technicznej w postaci wydania paszportu albo na odmowie jego wydania w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 58 ust. 1 prawa konsularnego, konsul załatwia sprawę bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku, gdy do rozpoznania sprawy niezbędne jest, aby konsul zwrócił się do organów administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej lub w państwie przyjmującym o przekazanie dodatkowych informacji lub opinii albo o podjęcie określonych działań, termin, o którym mowa w art. 58 ust. 1, ulega wydłużeniu do trzech miesięcy (art. 60 ust. 1 prawa konsularnego). Ten ostatni przepis ma zastosowanie w każdym przypadku, gdy w ramach postępowania przed konsulem konieczne będzie wystąpienie do organu administracji publicznej, a jego zastosowanie w takim postępowaniu staje się obligatoryjne. Bieg terminu rozpoznania sprawy prowadzonej przed urzędem konsularnym w takiej sytuacji nie ulega bowiem wstrzymaniu, jak ma to miejsce na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 § 5 k.p.a.). 5. W przypadku, gdy o dokument paszportowy ubiega się obywatel Polski nieposiadający numeru PESEL konsul, w ramach postępowania paszportowego, po ustaleniu tożsamości i obywatelstwa osoby, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2019 r. poz. 1397), występuje do ministra właściwego do spraw cyfryzacji o nadanie numeru PESEL. Organ nadający numer PESEL działa w terminach wyznaczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie o wydanie paszportu ulega w takim przypadku odpowiedniemu wydłużeniu. Osoby ubiegające się o dokument paszportowy za granicą niemające numeru PESEL wraz z wnioskiem składają dodatkowo odpis skrócony lub zupełny polskiego aktu urodzenia (§ 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych), którego uzyskanie wymaga dokonania transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia przez polskiego kierownika urzędu stanu cywilnego na podstawie art. 105 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 463). Dzieje się to jednak w odrębnym, poprzedzającym postępowanie paszportowe, postępowaniu administracyjnym, które nie ma pływu na długość trwania postępowania paszportowego. 6. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że małoletnia ubiegająca się o paszport do wniosku dołączyła wszystkie dokumenty wymagane na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Organ powziął wątpliwość co do tożsamości jej rodziców. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność przesądził, że znajdujące się w posiadaniu organu dokumenty, zwłaszcza odpis zupełny aktu urodzenia małoletniej i odpis skrócony aktu małżeństwa jej rodziców pozwalały na wyeliminowanie jakichkolwiek wątpliwości dotyczących tożsamości strony, co doprowadziło go do uznania, że właściwym będzie wyznaczenie 7-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku. W skardze kasacyjnej tych ustaleń nie zakwestionowano. Sąd, wyznaczając termin rozpoznania wniosku nie dostrzegł, że w ramach postępowania o wydanie paszportu konieczne będzie wystąpienie do ministra właściwego do spraw cyfryzacji o nadanie małoletniej, urodzonej poza granicami Polski, numeru PESEL na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności. W takim przypadku, zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 prawa konsularnego, termin na rozpoznanie sprawy ulega wydłużeniu do trzech miesięcy. Prawidłowy i realny termin na rozpoznanie sprawy w podanych okolicznościach wynosi więc 3 miesiące. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 ust. 1 i art. 60 ust. 1 prawa konsularnego. Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy stanowią szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., który pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.