I SA/Po 575/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej jako: "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta K. z dna [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], zatwierdzającej z urzędu podział nieruchomości położonej w m. K. , oznaczonej nr działki [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi KW nr [...], stanowiącej własność skarżącej oraz umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jako bezprzedmiotowego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] m.in. na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) z urzędu zatwierdził podział nieruchomości położonej w m. K. , oznaczonej nr działki [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi KW nr [...] stanowiącej własność skarżącej, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic: W., J. , S. , N. w sposób następujący; działka nr [...], ark mapy [...], pow. [...] ha znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małych domów o niskiej intensywności, działka nr [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha znajduje się na terenie przeznaczonym pod ulice lokalne. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. skarżąca wniosła do Burmistrza [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w sprawie z urzędu zatwierdzonego podziału nieruchomości położonej w K. , oznaczonej nr działki [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, będącej własnością wnioskującej. Skarżąca, na podstawie art. 145 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania i uchylenie dotychczasowej decyzji oraz "o wycofanie wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożonego do Starosty [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wydzielonej przedmiotową decyzją działki nr [...] ark. mapy [...]". W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Burmistrz [...] orzekł o podziale nieruchomości działki nr [...] w celu wydzielenia części terenu przeznaczonej w planie miejscowym na cel publiczny pod drogę gminną. Od tej decyzji wniosła odwołanie, SKO w K. utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie, z uwagi na pozostające w obrocie prawnym postanowienie Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2016 r., pozytywie opiniujące podział działki nr [...], ark. mapy [...]. Skarżąca podniosła, że w innym zakresie organ wszczął postępowanie w sprawie oraz w innym zakresie wydał postanowienie oraz decyzję w sprawie. Skarżąca powołała się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podniosła, że ww. decyzja obarczona jest wadą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na wyznaczeniu części nieruchomości strony na cele zabudowy, w tym pasa drogowego, które nie są celami publicznymi, ponieważ plan miejscowy nie określa prawidłowo parametrów drogi publicznej, a jedynie jej położenie w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania. Skarżąca w dalszej części pisma podniosła szereg zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Burmistrz [...] wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w K. oznaczonej nr działki [...] ark mapy [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność skarżącej, zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz [...] wskazał, że strona zwróciła się z wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. o wznowienie na podstawie art. 145 k.p.a. zakończonego ostateczną decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r., w sprawie podziału z urzędu działki nr [...]. Wniosek swój uzasadniła tym, że wstępny projekt podziału przedmiotowej działki nie był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. K. dla tego terenu. Ponadto zaznaczyła, że Uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. K. (na podstawie którego został zatwierdzony podział jej nieruchomości) został przez nią zaskarżony skargą z dnia 26 maja 2019 r. do WSA w Poznaniu. Organ wskazał, ze w toku postępowania zbada zasadność wniosku o wznowienie, a w szczególności czy faktycznie zaistniały okoliczności wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jako bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że cyt.: "w toku wznowionego postepowania nie potwierdziło się, iż zaistniały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, nie można uznać, aby wniosek o wznowienie postepowania uprawniał do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., t.j. do uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]". Pismem z 15 listopada 2019 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. . Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. kierowanym do SKO w K. strona wskazała, że w związku ze złożonym odwołaniem wnosi dodatkowe wnioski dowodowe w sprawie. Pismem z 23 stycznia 2020 r. skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r. odmawiającej uchylenia wydanej przez siebie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Na wezwanie SKO w K. z dnia 15 maja 2020 r. skarżąca w piśmie z dnia 22 maja 2020 r. podniosła, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania dowiedziała się z końcem czerwca 2019 r., w trakcie prowadzonego postepowania wywłaszczeniowego przez Starostę K. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO omówiło instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. SKO powołało przepisy art. 145 § 1 , art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 1, § 2, art. 151 § 1, art. 149 § 2. SKO wskazało, że organ I instancji nie zbadał w jakimkolwiek zakresie, czy strona dopełniła wymogu, jaki ustawodawca nałożył w art. 148 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że we wniosku z dnia 9 lipca 2019 r. strona nie odnosi się bezpośrednio do warunku wynikającego z ww. regulacji, niemniej zaś podstawę wywiedzionego żądania podała obarczenie decyzji Burmistrza [...] wadą polegającą na wyznaczeniu części jej nieruchomości na cele zabudowy, w tym pasa drogowego, które nie są objęte celami publicznymi, ponieważ plan miejscowy nie określa prawidłowo parametrów drogi publicznej, a jedynie jej położenie w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania. Wskazała, że uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przez nią zaskarżona skargą z 26 maja 2019 r. do WSA w Poznaniu, po uprzednim wystosowaniu wezwania do Rady Miejskiej w K. do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ wadliwie podjęta uchwała w znacznym stopniu narusza jej interes prawny. W odpowiedzi na wezwanie strona oświadczyła, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się z końcem czerwca 2019 r., w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego przez Starostę [...]. SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że wniosek do Starosty [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wydzielonej przedmiotową decyzją działki nr [...], ark mapy [...], został złożony w dniu 26 kwietnia 2019 r. W ocenie SKO wstępne skonfrontowanie ww. dwóch dat z datą nadania wniosku o wznowienie postępowania z dnia 9 lipca 2019 r., nakazuje dokonanie ustaleń w kierunku wyjaśnienia, czy strona rzeczywiście spełniła wymóg nałożony na nią w art. 148 § 1 k.p.a. Organ omówił dwie fazy postępowania o wznowienie postępowania. W dalszej części SKO wskazało, że z uwagi na ilość zarzutów, jakie skarżąca stawia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r., zarówno we wniosku z dnia 9 lipca 2019 r., jak też w odwołaniu oraz pismach składanych na etapie odwoławczym, w przypadku wznowienia postępowania na wniosek strony oparty na kilku podstawach, termin do złożenia podania należy liczyć odrębnie dla każdej przesłanki. Organ stwierdził, że gdyby ustalenia organu I instancji nie pozwalały na uznanie, że termin warunkujący skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a został zachowany, to wówczas należy rozpatrzeć zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. bądź rozważyć czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu. SKO zwróciło uwagę na fakt, że Burmistrz [...] w decyzji z dnia [...] października 2019 r. m.in. na podstawie art. 105 § 1 i art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i postanowił o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na treść przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO wskazało, że w katalogu decyzji z art. 151 § 1 k.p.a. nie mieści się odmowa uchylenia decyzji wraz z wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie. SKO wskazało, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji ujęto art. 105 § 1 k.p.a., przy czym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na zrozumienie motywów, którymi kierował się organ I instancji przy wydawaniu decyzji zawierającej omawiane postanowienie. Organ podniósł, że należy odróżniać przypadki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W dalszej części SKO zwróciło uwagę na okoliczność, że w decyzji nie ma spójności pomiędzy rozstrzygnięciem a jej uzasadnieniem, a także, że w uzasadnieniu zabrakło dokładnego omówienia stanu faktycznego sprawy, jak też wyjaśnienia jej podstawy prawnej. Organ wskazał, że z uwagi na treść pisma z dnia 23 stycznia 2020 r., w którym strona wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zachodzi potrzeba doprecyzowania stanowiska strony również w tej materii. Następnie SKO wskazało na przepis art. 145 § pkt 5 k.p.a. i omówiło kiedy przepis ten znajduje zastosowanie. Organ podkreślił, że przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz będą stanowić podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie. SKO stwierdziło, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. a w związku z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego. SKO wskazało, że organ I instancji ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia pełnego stanu faktycznego prowadzonej sprawy. SKO wskazało, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. Zasadnym będzie m.in. dokonanie ustaleń w odniesieniu do zrealizowania przez stronę wymogu jaki został ustanowiony przepisem art. 148 § 1 k.p.a., tj czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w stosownym terminie. W przewidzianym prawem terminie sprzeciw do sądu administracyjnego wniosła skarżąca domagając się uchylenia decyzji SKO w K. z dnia [...] maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wskazać również należy, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza [...] i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne wydało m.in. na podstawie art. 145 § 1, art. 151 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (w sentencji decyzji organ odwoławczy błędnie podał podstawę prawną, t.j. art. 138 § 2 pkt 1, gdyż nie ma takiej jednostki redakcyjnej – uwaga sądu). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie miało również podstaw do wskazania Burmistrzowi Miasta K. jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z 9 lipca 2019 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w sprawie z urzędu zatwierdzonego podziału nieruchomości położonej w K. (...). Skarżąca wniosek ten skierowała do Burmistrza [...]. Burmistrz [...], decyzją z dnia [...] października 2019 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 oraz umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jako bezprzedmiotowe. SKO decyzją z dnia [...] maja 2019 r., od której skarżąca wniosła sprzeciw, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji częściowo omówił instytucję wznowienia postępowania, jednakże w ogóle nie zwrócił uwagi na przepis art. 150 § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu II rozdziału 12. Art. 150 § 1 k.p.a. stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Może to być zarówno organ, który orzekał przedtem w pierwszej instancji, jeżeli nie wniesiono odwołania lub nie przysługiwało ono, jak i organ, który rozpatrywał odwołanie, a także organ nadzoru. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie decyzję w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu podziału nieruchomości położonej w K. oznaczonej nr działki [...] ark. mapy [...] o pow. [...] dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi KW nr [...], stanowiącej własność skarżącej (...) wydał w dniu [...] listopada 2017 r. Burmistrz [...], jednakże w ostatniej – w tym wypadku w drugiej instancji orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. I właśnie to Kolegium było właściwe w sprawie wznowienia postępowania w ww. przedmiocie. Ponadto Sąd zauważa, że w art. 148 § 1 k.p.a. uregulowana została m.in. kwestia trybu wnoszenia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia. Jak wynika z tego przepisu podanie wnosi się do organu , który wydał w sprawie decyzję w I instancji. Będzie to albo tryb bezpośredni, albo pośredni wniesienia podania. Tryb bezpośredni wystąpi w przypadku, gdy strona żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która nie przeszła toku instancji (od której nie złożono odwołania). W takiej sytuacji organ I instancji będzie właściwy do wznowienia postępowania, chyba że przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu. Tryb pośredni będzie miał miejsce w razie żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego. Wprowadzenie trybu pośredniego uzasadnione jest względami natury formalnej – przekazaniem akt sprawy do organu odwoławczego. Organ I instancji nie ma bowiem przyznanej kompetencji do weryfikacji (zmiany lub uchylenia) decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu SKO w K. z wyżej wymienionych powodów nie mogło zatem wydać w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Następnie wniosek skarżącej z dnia 9 lipca 2019 r. wraz z aktami sprawy powinien zostać przekazany przez Burmistrza [...] Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W zaistniałym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]- zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, które Sąd, zgodnie z art 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.