I SA/Wa 1174/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1985 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] listopada 1985 r. Naczelnik Gminy [...], działając na podstawie art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268), orzekł o przejęciu na rzecz Państwa na wniosek małż. A. i B. B. należącego do nich gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha bez zabudowań, położonego w miejscowości [...], obejmującego działki nr [...] i [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. W motywach tej decyzji podano, że wnioskujący nie mają możliwości przekazania gospodarstwa następcom prawnym, gdyż ich dzieci odmawiają jego przejęcia. Sami natomiast odpowiadają wymogom przyznania renty. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili M. B., Z. B., S. B., M. W., E. B., T. O., M. S. i M. M. (następcy prawni dawnych właścicieli), zarzucając jej, że wydana została bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem prawa. W następstwie przeprowadzenia zainicjowanego tym podaniem postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2018 r., utrzymana w mocy decyzja z [...] marca 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], oceniają, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. W motywach rozstrzygnięcia, odwołując się do materialnoprawnej podstawy decyzji Naczelnika Gminy [...], tj. art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r. Minister wskazywał, że Państwo przejmowało gospodarstwo rolne za emeryturę, w sytuacji gdy rolnik złożył wniosek o przejęcie; był on osobą prowadzącą gospodarstwo rolne samodzielnie albo w charakterze współwłaściciela (współposiadacza) na gruntach stanowiących jego własność lub będących w jego posiadaniu oraz brak było następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. Te natomiast warunki zostały w ocenie Ministra w sprawie spełnione. B. B., będąc właścicielem gospodarstwa w [...] (co potwierdza akt nadania ziemi z [...] października 1952 r. i postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1960 r. o dokonaniu wpisu prawa własności działek nr [...], [...] i [...] (po zmianie numeracji: [...], [...] i [...]), w nowoutworzonej księdze wieczystej nr [...], wystąpił bowiem wnioskiem z [...] kwietnia 1985 r. o jego o przejęcie na własność Państwa w zamian za rentę wskazując, że zarówno on jak i jego żona są w wieku emerytalnym. W piśmie z [...] sierpnia 1985 r. wnioskodawca wskazał także, że żadne z dzieci "nie chce przyjąć" gospodarstwa. Spełniona zatem została przesłanka braku zgody następców na przejęcie gospodarstwa. Ów brak zgody dzieci właścicieli (Z. B., M. W., E. B., T. O., S. B., M. B., W. B.) potwierdzili składając [...] i [...] października 1986 r. oświadczenia, że "nie roszczą pretensji do ziemi przekazanej przez rodziców na Skarb Państwa". Minister zauważał przy tym, że na żadnym z etapów postępowania wnioskujący o przejęcia gospodarstwa nie wskazywał, że istnieje jakakolwiek osoba uprawniona ("następca") do jego przejęcia, ani nie kwestionował prawidłowości rozstrzygnięcia z [...] listopada 1985 r. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w toku postepowania zarzutu, że przejęte grunty nie były gospodarstwem rolnym, lecz działką pracowniczą, organ nadzoru zwracał uwagę, że w świetle art. 2 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 1982 r., za gospodarstwo rolne mogły zostać uznane nieruchomości rolne o powierzchni co najmniej 0,5 ha. Wypisy z rejestru gruntów z [...] czerwca 1985 r. potwierdzają natomiast, że działki nr [...] i nr [...] miały charakter rolny, a ich łączna powierzchnia przekraczała ów normatyw. Działki te tworzyły zatem (wraz z działką zabudowaną) gospodarstwo rolne. Krańcowo Minister odwołał się do wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz wyjaśnił specyfikę postępowania nadzorczego uregulowanego w art. 156 § 1 i n k.p.a. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi M. B., Z. B., S. B., E. B. i T. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1985 r nie została dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa; 2) art.7, 8, 77 i 80 k.p.a. prowadzące do istotnych ustaleń sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że działka pracownicza nadana [...] października 1952 r stanowiła gospodarstwo rolne, zaś B. B. był rolnikiem uprawnionym do świadczeń regulowanych przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin - podważając w ten sposób zaufanie obywateli do organów państwa, bez załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron; 3) art. 51 w zw. z art. 1 i 2 pkt 1, 4 i 7 ustawy z 14 grudnia 1982 r. poprzez ich wadliwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że w świetle art. 51 tej ustawy uprawnione było przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa w sytuacji, gdy B. B. nie był rolnikiem i nie prowadził gospodarstwa rolnego; 4) art.10 i art.13 dekretu z dnia 6 września 1951 r o ochronie i uregulowaniu własności osadniczej gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340) w zw. z art. 9 i art. 11 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279) poprzez ich niezastosowanie mimo, że przepisy te wyodrębniały pojęcie działki pracowniczej stanowiącej użytki rolne inne niż w gospodarstwach rolnych. W motywach skargi wywodzili, że nieruchomość, która została przejęta, z uwagi na to, że stanowiła działkę pracowniczą (tak oznaczona zostały w dokumencie nadania, a także opisana w dziale [...] księgi wieczystej nr [...], gdzie podano, że stanowi ona działkę pracowniczą z zabudowaniami), a nie gospodarstwo rolne, nie podlegała działaniu art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r. Wskazywali przy tym na rozróżnienie w obowiązujących wówczas przepisach dekretów z 6 września 1946 r. i 6 września 1951 r. pojęcia gospodarstw rolnych i działek gruntowych, a także użytków rolnych w gospodarstwach oraz innych niż gospodarstwa użytków rolnych działek, w tym użytków rolnych pozostałych kategorii działek pracowniczych, których obszar nie może przekraczać 1 hektara. Niezależnie od powyższego zwracali uwagę, że art. 51 ww. ustawy, nie statuuje przesłanki zgody następów prawnych na przekazanie gospodarstwa rolnego, lecz wskazuje na odmowę jego przejęcia przez następcę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy następcy natomiast nigdy nie odmówili jego przejęcie. Braku takiej odmowy nie może przy tym konwalidować złożone rok po wydaniu decyzji, w bliżej niekreślonych okolicznościach, oświadczenie następców, na które powołuje się Minister. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z [...] września 2019 r. I SA/Wa 1013/19 Sąd odrzucił skargę Z. B., S. B., E. B. i T. O., a tym samym do rozpoznania pozostała sprawa ze skargi M.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1985 r. o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha we wsi miejscowości [...], obejmującego działki nr [...] i [...] bez zabudowań (zlokalizowanych na działce nr [...] o poz. [...] ha ), stanowiącego własność B. B.. Materialnoprawną podstawą weryfikowanej decyzji był art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, który stanowił, że w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Warunkiem koniecznym przejęcia w tym trybie gospodarstwa rolnego było spełnienie dwóch przesłanek: złożenia przez rolnika wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa oraz alternatywnego zaistnienia jednej z trzech okoliczności: brak było następców albo też następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego ewentualnie odmówił on przejęcia gospodarstwa. W sprawie poza sporem jest, że B. B. był właścicielem ww. nieruchomości, przyznanej mu aktem nadania z [...] października 1952 r. nr [...]. Nie jest sporne także, że złożył on wniosek o jej przejęcie na rzecz Państwa odpowiednio podaniami z [...] kwietnia 1985 r. i [...] sierpnia 1985 r. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast, czy w ogóle do nieruchomości tych ów tryb mógł być stosowany, a to ze względu na to, że zdaniem skarżącego nie mogła być ona uznana za gospodarstwo rolne, gdyż stanowiła działkę pracowniczą – w ten sposób bowiem określał ją akt nadania, a w dziele [...] księgi wieczystej nr [...] oznaczono analogicznie sposób korzystania z niej. Sporne jest także wypełnienie przesłanki odnoszącej do odmowy przejęcia gospodarstwa rolnego (o ile nieruchomość za takowe uznać) przez następców, a to wobec niezajęcia przez nich w tym zakresie przed wydaniem decyzji tego rodzaju stanowiska, jak też w ogóle niepoinformowania ich o prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do pierwszego ze spornych zagadnień, wskazać wypada, na co także trafnie zwracał uwagę Minister, że ustawa z 1982 r. zawierała autonomiczne definicje pojęcia "gospodarstwo rolnego" oraz "rolnika". Zatem stosując jej przepisy organ wówczas orzekająca jak też obecnie kontrolujące tę decyzje w postępowaniu nadzorczym musiał je interpretować przy uwzględnieniu tych definicji, a nie przez pryzmat rozumienia tych pojęć na gruncie innych obowiązujących w tym czasie aktów normatywnych. Stąd dekodowanie tych pojęć w tym kontekście przywoływanych w skardze przepisów dekretów z 6 września 1946 r. oraz 6 września 1951 r., regulujących zasadniczo inną problematykę, było nieuprawnione. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 4 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) przez użyte w niej określenie gospodarstwo rolne – rozumie się będące we władaniu tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą obejmującą grunty rolne i leśne wraz z budynkami, urządzeniami i inwentarzem, oraz prawa i obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa - o powierzchni co najmniej 0,5 ha. Przez rolnika z kolei, w myśl pkt 1 art. 2 ustawy, rozumie się osobę: a) prowadzącą gospodarstwo rolne lub dział specjalny samodzielnie albo w charakterze współwłaściciela (współposiadacza) na gruntach stanowiących jej własność lub będących w jej posiadaniu, b) małżonka rolnika. Grunty obejmujące przedmiotowa nieruchomość stanowiły bez wątpienia użytki rolne – rolę, łąki (vide datowany na [...] czerwca 1985 r. opis nieruchomości pochodzący z rejestru gruntów). W ten sposób były one także traktowane i faktycznie wykorzystywane przez właściciela i jego żonę, co potwierdza choćby notatka z [...] sierpnia 1985 r., zawierająca oświadczenia zarówno B. B. jak i A. B. Uwzględniają zatem charakter rolny tych użytków jak i łączny ich areał, przewyższający normatyw określony w art. 2 pkt 4 ustawy z 1982 r., prawidłowo ówczesne organy kwalifikowały tę nieruchomość jako gospodarstwo rolne, a jej właściciela jako rolnika. Oceny tej nie może zmienić – jak usiłuje to wykazać skarżący - samo oznaczenie w akcie nadania przydzielonego nadziału ziemi jako "działka pracownicza". Odnosząc się zaś do kwestii braku oświadczenia następców prawnych o zrzeczeniu się gospodarstwa (odmowie jego przyjęcia ) zauważyć wypada, że ówczesny ustawodawca nie uregulowała sposobu dokumentowania tej okoliczności. W sytuacji zatem, gdy wnioskujący oświadczał wprost, że osoby należące do kręgu jego następców (określonego w art. 48 ustawy) nie wyrażają zgody na przejęcie gospodarstwa, mogło uzasadniać wnioskowanie ówcześnie orzekającego organu, że nie są oni zainteresowani jego zachowaniem, a przez to uznaniem przesłanki odmowy przejęcia gospodarstwa rolnego przez następców właściciela za spełniona. Trafność takiego rozumowania w okoliczności rozpoznawaj sprawy potwierdzają skądinąd przywoływane przez Ministra oświadczenia tych następców, iż nie roszczą pretensji do ziemi przekazanej przez rodziców na Skarb Państwa. Wprawdzie zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że jako złożone 11 miesięcy po przejęciu gospodarstwa rolnego nie mogą one konwalidować ewentualnych braków w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydaną w tym przedmiocie decyzję, niemniej nie wyklucza to możliwości wnioskowania na ich podstawie w toku prowadzonego postępowania nadzorczego o zaistnieniu (bądź nie) okoliczności, które przy podejmowaniu weryfikowanego rozstrzygnięcia miały istotne znaczenie prawne. Zwłaszcza w sytuacji, gdy postępowanie to prowadzone jest ponad 30 lat po wydaniu badanej decyzji i z tego choćby względu pełna dokumentacja z postępowania ją poprzedzającego się nie zachowała. Sytuacja wszak, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt z postępowania zwykłego, powoduje, ze jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności, jest przede wszystkim odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów oraz analiza działań stron (względnie innych osób zainteresowanych w sprawie) po jej wydaniu. Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowana decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując kolejne rozstrzygnięcia przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Prowadząc zaś samo postępowanie przedsięwziął wszelkie możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy działania mające na celu zrekonstruowanie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej stanu faktyczno-prawnego istniejącego w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Skoro zaś efektem tych działań było stwierdzenie, że w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego został złożony wniosek przez uprawnionego ku temu właściciela (rolnika), a jego następcy nie wyrażali woli przejęcia tego gospodarstwa, to uzasadnione było wnioskowanie przez Ministra, że decyzji Naczelnika Gminy w [...] ów wniosek uwzględniającej zarzutu naruszenia art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r., a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutecznie postawić nie można. Zwłaszcza, że w świetle ugruntowanych poglądów judykatury oraz doktryny, podzielanych także przez skład orzekający w sprawie, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, Lex nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi w niej zatem o sytuacje, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, Lex nr 824448; z 3 marca 2020 r. II OSK 2173/18, Lex nr 3034247). Skutki natomiast, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W niniejszej sprawie, żaden z tych elementów chrakteryzujących ową wadę nie zaistniał. W konsekwencji powyższego, jak też nie stwierdzenia innych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., których także nie dostrzega Sąd, prawidłowo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] a następnie swoja decyzję utrzymał w mocy. Stąd zarzut naruszenie przezeń art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też przepisów art. 51 w zw. z art. 1 i 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z 14 grudnia 1982 r., pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).