I OSK 1363/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr)., Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia WSA del. do NSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Wa 289/08 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. oddalił skargę Z.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2007 r., stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007 r. decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r., wydanej przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie o przyznaniu Z.Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący jest uprawniony do zaopatrzenia rentowego z resortu spraw wewnętrznych i administracji. W związku ze zmianą rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – stosownie do § 1 pkt 1 rozporządzenia tego organu z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. – został uchylony § 8 tego rozporządzenia, który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej. Z tego względu Komendant Główny Policji stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że decyzja o przyznaniu odwołującemu się przedmiotowego świadczenia, z powodu niemożności jej wykonania, stała się bezprzedmiotowa i pozostawienie jej w obrocie prawnym stałoby w kolizji z interesem społecznym, rozumianym jako konieczność dostosowania funkcjonujących w obrocie prawnym orzeczeń do zmian w przepisach prawa materialnego. Organ odwoławczy uznał zatem, że organ pierwszej instancji władny był, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wydać decyzję o wygaśnięciu przedmiotowej decyzji. Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest niezasadna, albowiem rażąco narusza prawo materialne, opierając się na błędnej wykładni przepisów ustawy o Policji oraz ustawy z dnia 19 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotowe świadczenie zostało przyznane skarżącemu na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten został z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylony rozporządzeniem tego organu z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246). Po jego uchyleniu, brak jest przepisu, na podstawie którego można przyznać emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu decyzja, której wygaśnięcie stwierdzono, nie stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. W takiej sytuacji, należało wydać decyzję o cofnięciu przedmiotowego świadczenia, na podstawie § 6 powołanego rozporządzenia. Skutek prawny takiej decyzji byłby tożsamy z decyzją o wygaśnięciu przyznanego świadczenia. Sąd orzekł o oddaleniu skargi, gdyż jego zdaniem, powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.Z. Zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 227 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie wymienionych przepisów, a w konsekwencji niesłuszne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mają one zastosowania i nie stanowią podstawy do wypłacania skarżącemu, będącemu policyjnym rencistą, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia musi prowadzić do wniosku przeciwnego. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz na braku ich oceny i należytego umotywowania powodów ich nieuwzględnienia, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu i sformułowanie skutecznych zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Przede wszystkim należy zauważyć, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie w pełni odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym nadmiernie lakonicznym uzasadnieniu Sąd I instancji nie rozważył stanowisk stron postępowania, w szczególności podniesionych w skardze Z.Z. Skarżący zaprezentował stanowisko, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje również emerytom policyjnym zgodnie z przepisami ustaw z 6 kwietnia 1990 r. o Policji i z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 88 i 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje prawo do odpowiedniego lokalu lub równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, maja prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra do spraw wewnętrznych lub innych wymienionych tym przepisem organów w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Skoro więc organy policyjne nie zapewniły emerytowi policyjnemu odpowiedniego lokalu, to przysługuje mu zdaniem skarżącego – wprost z wymienionych ustaw – prawo do ekwiwalentu pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na takich samych zasadach jak policjantowi w czynnej służbie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do powyższej wykładni wskazanych przepisów a uzasadnienie wydanego przez ten Sąd wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Świadczy o tym, między innymi, powoływanie przez Sąd I instancji niemającego zastosowania w sprawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), zamiast wydanego w tej samej dacie rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Ocena stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego była tym bardziej konieczna, gdyż w orzecznictwie NSA wyrażony był pogląd (por. wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. I OSK 245/06, niepubl.) zgodny ze stanowiskiem skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że uprawnienie funkcjonariusza policji i emeryta policyjnego do lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji obejmuje przydział lokalu mieszkalnego (art. 92) oraz prawo do pomocy finansowej (art. 94). Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik pieniężny za jego brak. Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. c/ ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Zatem uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania lub zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pozostaje bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania takiego równoważnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił zasadności tego stanowiska. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W tej sytuacji przedwczesna jest też ocena, czy Sąd I instancji naruszył wskazane skargą kasacyjną przepisy prawa materialnego. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.