II SAB/Bd 44/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. Ł. na bezczynność Wójta Gminy Ch. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie postanowił umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE Podaniem z dnia [...] marca 2005 r. S. Ł. zwrócił się do Urzędu Gminy w C. o przywrócenie stosunków wodnych poprzez przywrócenie rowu znajdującego się na działce G. N. W dniu [...] maja 2005 r. Pracownicy Urzędu Gminy sporządzili notatkę służbową, z treści której wynikało, że należy odtworzyć rów a także, że zainteresowani wyrazili zgodę na ustalenia zawarte w notatce. Przedmiotowa notatka została podpisana przez S. Ł. i G. N. oraz członków komisji reprezentujących Urząd Gminy w C. W związku z niezałatwieniem w terminie przedmiotowej sprawy, S. Ł. wniósł zażalenie do Starosty L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione oraz ustaliło termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie została zawarta ugoda. Wskazał również, że wprawdzie organ I instancji prawidłowo dążył do ugodowego załatwienia sprawy i sprawa ta kwalifikowała się do ugodowego jej załatwienia, jednakże ugoda zawarta przed organem I instancji w rozpoznawanej sprawie nie wywołała żadnych skutków prawnych i w związku z tym nie doprowadziła, do załatwienia sprawy zgodnie z normami prawa procesowego. W reakcji na powyższe postanowienie w dniu [...] sierpnia 2008 r. na gruntach M. Ł. i G. N. w miejscowości K. przeprowadzono wizję lokalną. Wizję przeprowadzono na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Dotyczyła ona sporu pomiędzy sąsiadami o rów biegnący przez pola G. N. W przebiegu wizji obecni byli przedstawiciele Urzędu Gminy oraz zainteresowani sprawą rolnicy. Komisja stwierdziła, że rów znajdujący się na granicy między gruntami M. Ł., a G. N. nie powinien istnieć, gdyż nie widnieje na mapie. Natomiast rów który znajduje się na gruncie G. N. nie jest, drożny. W opinii komisji fakt niedrożności tego rowu nie wpływa na pogorszenie stosunków wodnych na gruntach M. Ł, ponieważ ukształtowanie terenu wskazywało na znaczne obniżenie terenu. W dniu [...] października 2008 r. w siedzibie Urzędu Gminy C została przeprowadzona rozprawa administracyjna wyznaczona przez Wójta tejże gminy. Celem rozprawy było wykonanie przepisu prawa wodnego (Dz. U. z 2001 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz uzgodnienie interesów stron związanych z przywróceniem stosunków wodnych. W trakcie dyskusji przedstawiciele Urzędu Gminy w C. nakłaniali strony aby doszli do porozumienia. Za takim porozumieniem opowiadał się również G. N., jednak ostatecznie do ugody nie doszło. W odpowiedzi na zakończenie rozprawy administracyjnej sekretarz gminy D. Z. stwierdził, że Gminie nie pozostaje nic innego jak wydać decyzję administracyjną o przywróceniu stosunków wodnych na gruntach do stanu pierwotnego zgodnego z ewidencją melioracyjną i mapą. W dniu [...] października 2008 r. Wójt Gminy C. decyzją o sygn. [...] nakazał S. Ł., pełnomocnikowi M. Ł. w terminie do [...] października 2008 r. przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie, poprzez zlikwidowanie prowizorycznej melioracji na gruncie o nr geodezyjnym [...] oraz zasypanie rowu melioracyjnego zlokalizowanego na tej samej nieruchomości wzdłuż granicy z działką sąsiednią. Równocześnie, decyzją o sygn. [...] Wójt nakazał G. N. odtworzenie rowu melioracyjnego na działce nr geod. [...]. W między czasie tj. [...] września 2008 r. do tutejszego Sądu wpłynęła skarga S. Ł. na bezczynność Urzędu Gminy w C. Skarga ta została wniesiona przez skarżącego w związku z brakiem działań tego organu w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na gruntach do stanu pierwotnego. Skarżący podkreślił, że dotychczasowe działania gminy tj. wizja terenowa, nie przyniosły pożądanego skutku. W odpowiedzi na skargę Urząd Gminy w C. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania sądowego w związku z faktem uwzględnienia skargi poprzez wydanie stosownych decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał, że brał aktywny udział w rozwiązaniu sporu pomiędzy M. Ł. a G .N. W piśmie z dnia [...] listopada 2008r. skarżący wskazał, że nie zgadza się z uzasadnieniem wniosku o oddalenie skargi lub ewentualnie umorzenie postępowania sądowego w związku z faktem uwzględnienia skargi poprzez wydanie odpowiedniej decyzji. W piśmie tym skarżący podniósł, że pomimo że Urząd Gminy w C. podjął określone czynności i przestał być bezczynny, to jednak organ ten działał niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Postępowanie na podstawie art. 161 § l pkt. 3 podlega umorzeniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa( art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później - iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) przewiduje, że wśród organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami są również organy jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc należy wskazać, że to na Wójcie Gminy C. ciążył obowiązek rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Analizując zebrany materiał w aktach sprawy należy podkreślić, że już po wniesieniu przez S. Ł. skargi na bezczynność Urzędu Gminy C. organ administracji podjął czynności zmierzające do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na gruntach do stanu pierwotnego. W dniu [...] października 2008 r. w siedzibie Urzędu Gminy C. została przeprowadzona rozprawa administracyjna wyznaczona przez Wójta tejże gminy. Celem rozprawy było wykonanie przepisu prawa wodnego (Dz. U. z 2001 r., Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) oraz uzgodnienie interesów stron związanych z przywróceniem stosunków wodnych. W konsekwencji dnia [...] października Wójt Gminy C. decyzją o sygn. [...] nakazał S. Ł., pełnomocnikowi M. Ł. w terminie do [...] października 2008 r. przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie, poprzez zlikwidowanie prowizorycznej melioracji na gruncie o nr geodezyjnym [...] oraz zasypanie rowu melioracyjnego zlokalizowanego na tej samej nieruchomości wzdłuż granicy z działką sąsiednią. Równocześnie, decyzją o sygn. [...] Wójt nakazał G. N. odtworzenie rowu melioracyjnego na działce nr geod. [...]. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżony organ administracji samorządowej podjął czynności zmierzające do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i należy uznać w tym stanie rzeczy przedmiotową skargę na bezczynność za bezprzedmiotową i umorzyć postępowanie sądowe. Samo stosowanie instytucji umorzenia postępowania rodzi zarówno w doktrynie jak i w judykaturze określone problemy i spory. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Problem teoretyczny sprowadza się do tego, czy w przypadku ustania bezczynności organu w toku postępowania sądowego należy je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy też należy skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy podkreślić że w tym zakresie ujawniły się dwa rozbieżne poglądy w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także rozbieżne stanowiska w piśmiennictwie prawniczym. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w podjętej uchwale (Uchwała NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08), wyjaśnił że przepis art. 161 § l pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Inaczej mówiąc - gdy ustanie bezczynność organu, postępowanie przed sądem administracyjnym należy umorzyć. W uzasadnieniu NSA odwołał się do poglądów wyrażanych w literaturze, zgodnie z którymi postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. NSA uznał, że skoro stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, ażeby nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. Zdaniem NSA - fakt ten jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale zauważył również, że w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. skarżący ma możność ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - art. 201 § 1 p.p.s.a. Natomiast, w przypadku oddalenia skargi skarżący pozbawiony byłby tej możliwości, musiałby ponieść koszty postępowania, przynajmniej w wysokości należnego wpisu. To zaś - zdaniem NSA - kłóci się z przyjętą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadą (art. 200), że skarżący nie ponosi kosztów postępowania, jeżeli słusznie domagał się ochrony prawnej od sądu. W odniesieniu do wniosku skarżącego z pisma z dnia [...] listopada 2008 r. o zmianę kategorii skargi to należy podkreślić obowiązujące przepisy praw nie przewidują możliwości zmiany kategorii skargi na bezczynność, na inny typ skargi. Skarga wniesiona przez skarżącego [...] września 2008 r. jest skargą na bezczynność organu administracji - Wójta Gminy w C., w związku z brakiem działań tego organu w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na gruntach do stanu pierwotnego. Wprawdzie Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi - może więc badać nie tylko naruszenia prawa w niej wskazane, ale także kontrolować zaskarżony akt pod kątem występowania w nim wszelkich innych ewentualnych wad prawnych, ale warunkiem sine qua non owego badania jest złożenie skargi odpowiadającej wymogom określonym w art. 57 p.p.s.a. (por. W. Chróścielewski: glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, teza nr 2, publ. OSP 2005.11.128). Jednym z wymogów przewidzianych w art. 57 p.p.s.a. jest wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Skarżący nie wskazał konkretnie jakie jeszcze czynności organu administracji chce skarżyć. W przypadku decyzji administracyjnej sygn. [...], w której organ administracji nakazał S. Ł., w terminie do [...] października 2008 r. przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie, poprzez zlikwidowanie prowizorycznej melioracji na gruncie o nr geodezyjnym [...] oraz zasypanie rowu melioracyjnego zlokalizowanego na tej samej nieruchomości wzdłuż granicy z działką sąsiednią, skarżący nie wskazał, czy został wyczerpany tryb administracyjny, tak więc brak jest podstaw do orzekania w tym zakresie, a sama decyzja może stanowić przedmiot oddzielnego zaskarżenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie.