II SAB/Wa 518/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. Z. sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. Z. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. Z. (dalej: "skarżący"), reprezentowanego przez radcę prawnego P. M., jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") w rozpatrywaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] grudnia 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). W skardze sformułowano następujące zarzuty naruszenia: 1. art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nierozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego w terminie, mimo iż od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie upłynęło ponad 8 miesięcy, a skarżący nie zna przewidywanego terminu rozstrzygnięcia jego sprawy, podczas gdy zgodnie z k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno zakończyć się w terminie miesiąca od dnia złożenia odwołania, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, a temu organ w niniejszym postępowaniu nie zadośćuczynił, 2. art. 12 § 1 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Ministra postępowania administracyjnego z nieuzasadnioną zwłoką, podważając przy tym zaufanie skarżącego do władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o orzeczenie o uprawnieniu lub obowiązku, tj. uchylenie decyzji organu z [...] grudnia 2019 r. i stwierdzenie, że wobec skarżącego nie ma zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym; ewentualnie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego z [...] grudnia 2019 r., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku zapadłego w niniejszej sprawie; a w każdym z ww. przypadków - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego świadczenia pieniężnego w wysokości 2.000 zł, a także zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa, jak również rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, jakie czynności musiał podjąć wobec złożenia wniosku w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Odnosząc się do zarzutu bezczynności Minister podał, że wpłynęła do niego znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4.900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, w którym stwierdzono, iż okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten podniósł również, że dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, iż nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. W kwestii zasądzenia sumy pieniężnej organ podkreślił, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, a zatem możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, iż zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Natomiast w odpowiedzi na żądanie skarżącego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Minister zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż musiał dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W tym zakresie przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 164/16 oraz z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 159/16. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2017 r.) wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W dniu [...] grudnia 2019 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego z [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra. Skarżący dwukrotnie wystąpił do organu z ponagleniem - pismami: z [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2020 r.) oraz z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2020 r.), zaś [...] sierpnia 2020 r. nadał do tut. Sądu opisaną wyżej skargę. Ponadto wedle ustaleń Sądu, w zainicjowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawie Minister w dniu [...] października 2020 r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy jego decyzję z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (vide przekazana przez organ faksem decyzja z [...] października 2020 r. – w aktach sądowych sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podejmuje wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wobec wprowadzonej przez prawodawcę do k.p.a. regulacji art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu, stan bezczynności dotyczy sytuacji, gdy organ przekracza terminy, określone w art. 35 bądź inne - wskazane przezeń, w myśl art. 36 k.p.a. (tak art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a.). O ile natomiast organ mieści się w tych terminach, ewentualna zwłoka w załatwieniu sprawy może być oceniana jedynie w ramach zarzutu przewlekłości postępowania (art. 37 ust. 1 pkt 2 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy, po złożeniu przez skarżącego wniosku z [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ pismem z [...] stycznia 2020 wskazał końcowy termin rozpoznania tego wniosku na [...] maja 2020 r. Po wpłynięciu ponaglenia skarżącego z [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2020 r.), Minister w piśmie z [...] lutego 2020 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") o przesłanie szerszej dokumentacji na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wnosząc o potraktowanie sprawy jako pilnej. Odpowiedź IPN na ww. żądanie Ministra (przy której przesłano płytę CD zawierającą kopie akt osobowych) została udzielona w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2020 r.). Z kolejnym ponagleniem skarżący wystąpił do Ministra w piśmie z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2020 r.). W dniu wniesienia skargi ([...] sierpnia 2020 r.) Minister nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego – zapadło ono [...] października 2020 r., czyli przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez tut. Sąd. Zatem niewątpliwie w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednak w postępowaniu odwoławczym termin ten to wyłącznie miesiąc. W takim przypadku zastosowanie znajdują reguły dotyczące rozpatrywania odwołań (tak art. 127 § 3 in fine k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 k.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie - wobec rozpoznania pierwotnego wniosku strony z [...] czerwca 2017 r., przez wydanie decyzji z [...] grudnia 2019 r. - przedmiotem rozważań Sądu mogą być wyłącznie ewentualne nieprawidłowości w procedowaniu organu od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie można bowiem skutecznie kwestionować bezczynności organu po dokonaniu już przez niego czynności (tu: wydania decyzji) - vide uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Oceną objęty jest więc okres od [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) do [...] sierpnia 2020 r. (data wniesienia skargi). Wprawdzie Minister zasadnie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Ocenie podlega w danym przypadku postępowanie, które ma charakter odpowiadający w procedurze dwuinstancyjnej postępowaniu odwoławczemu. Nie jest więc konieczne zbieranie dowodów na wszelkie istotne w sprawie okoliczności, lecz jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego ku rozstrzygnięciu wątpliwości - na gruncie konkretnych zarzutów, sformułowanych w środkach odwoławczych (tu: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tymczasem - co wynika z akt administracyjnych sprawy - poza określeniem terminu załatwienia wniosku (vide pismo z 15 stycznia 2020 r.), od czasu wniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia nie podejmowano żadnych czynności. Dopiero wobec ponaglenia z [...] lutego 2020 r., organ wystąpił do IPN o szerszą dokumentację. Po jej wpłynięciu, co nastąpiło [...] kwietnia 2020 r., pomimo kolejnego ponaglenia z [...] lipca 2020 r., przez kolejnych kilka miesięcy Minister pozostawał bezczynny. Decyzja drugoinstancyjna została wydana po ponad 10 miesiącach od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dacie wniesienia skargi opóźnienie organu przekraczało 8 miesięcy. Należy zgodzić się z organem, że samo wnikliwe wyjaśnienie sprawy jest niezbędne dla merytorycznego jej załatwienia, jednakże brak jest uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Sprawy w postępowaniu odwoławczym należy przy tym załatwiać w terminie miesiąca, a Minister datę załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (który wpłynął do organu [...] grudnia 2019 r.) określił na [...] maja 2020 r., a i tak termin ten został przekroczony o prawie 6 miesięcy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Okoliczność wydania przez Ministra decyzji w drugiej instancji powoduje, że Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednakże - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd stwierdził jednak, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiotowej sprawie sprawy doszło też do oczywistego, a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Wprawdzie Minister podjął w końcu działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w stosunkowo krótkim czasie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne może być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w k.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Wobec wskazywanego przez organ uprzedniego wpływu znacznej ilości podań, zrozumiałe jest opóźnienie przy załatwieniu kolejnych, wnoszonych spraw, jak i wniosków o ponowne rozpatrzenie. Jednak w omawianym przypadku zadaniem organu było takie zorganizowanie pracy, aby w rozsądnym czasie likwidować zaległości, zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł, np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek o ponowne rozpatrzenie został rozpoznany po ponad 10 miesiącach od wpływu do organu, a w dacie wniesienia skargi bezczynność Ministra przekraczała 8 miesięcy. Tymczasem rolą Ministra było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Pomimo bezskutecznego upływu terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego na [...] maja 2020 r., skarżącemu nie wskazano nawet kolejnego terminu rozpatrzenia środka zaskarżenia. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w k.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza, gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, mogło rodzić u skarżącego uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Nie może być to akceptowane w państwie prawa. Tak znaczne przekroczenie terminu załatwienia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w powiązaniu z brakiem przekazania mu rzetelnej informacji, kiedy jego sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu administracji publicznej miała charakter rażący, o czym orzeczono na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku. W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł tytułem zadośćuczynienia za ponad 8-miesięczne oczekiwanie na wydanie decyzji drugoinstancyjnej. Sąd uznał, że jest to kwota adekwatna do znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał skarżący w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, określonych w k.p.a. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z wyboru oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – łącznie 497 zł) rozstrzygnięto w punkcie czwartym sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.