II OSK 2632/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 339/21 w sprawie ze skargi T. [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 13 listopada 2020 r., nr WIR.VIII.7840.1.126.2020.JB w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 339/21, oddalił skargę T. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 13 listopada 2020 r., nr WIR.VIII.7840.1.126.2020.JB, w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 lipca 2020 r., nr 135/2020, wydaną w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości D. [...]. Sąd I instancji wskazał, że z dniem 25 października 2019 r. (na mocy art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)) zmianie uległ art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), który otrzymał brzmienie "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych". Podał, że we wniosku zgłoszono budowę trzech konstrukcji wsporczych na istniejącej wieży, pomijając umieszczenie anten, które miałyby być na nich zamontowane, co wynika z wyjaśnienia inwestora i opinii technicznej określającej możliwości dowieszenia anten i sprzętu telekomunikacyjnego. Inwestor nie określił jednak w materiałach przedłożonych do zgłoszenia mocy promieniowania izotropowego jaką emitują projektowane anteny sektorowe. Istotny natomiast jest fakt, że konstrukcje wsporcze będą służyły umieszczeniu na nich anten. W konsekwencji, finalnie dojdzie do zmiany parametrów obiektu dotyczących osi głównej promieniowania elektromagnetycznego emitowanej przez antenę sektorową zamontowaną na nowej konstrukcji wsporczej. Wskazany przez zgłaszającego zakres robót budowlany nie odpowiada zatem zakresowi, który funkcjonalnie będzie stanowił pewną całość użytkową i o którym mowa jest w załączonej opinii. Sąd podniósł, że konstrukcje wsporcze są elementem właściwego funkcjonowania inwestycji i są funkcjonalnie z nią związane. Tym samym wskazane przedsięwzięcie inwestycyjne nie może być uznane, ani za zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani za podlegające jedynie obowiązkowi zgłoszenia (w związku z treścią przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr.bud. - nawet w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r.). Działanie anten umieszczonych na konstrukcjach wsporczych nie jest bowiem działaniem obojętnym dla środowiska. To zaś implikuje konieczność takiej interpretacji tego przepisu, by nie doprowadzić do obejścia prawa w ujęciu systemowym. Sąd wyjaśnił, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., jest zgodność rozwiązań projektowych z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.). Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów dotyczących oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceny przedsięwzięcia w postaci rozbudowy stacji bazowej poprzez montaż dodatkowych anten sektorowych dokonuje się natomiast w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uznanie, że jakakolwiek instalacja anten, które funkcjonalnie są związane z konstrukcją wsporczą jest zwolnione z obowiązku pozwolenia na budowę i oceny z punktu widzenia skutków środowiskowych, niwelowałoby systemowe rozwiązania w tym zakresie. Oczywiście nie da się wykluczyć, że nie nastąpi zmiana dotychczasowych parametrów inwestycji np. przy instalacji urządzeń obojętnych dla środowiska lub wymiany istniejących już anten, ale dowieszanie nowych anten należy ocenić w szerszym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, nowe brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. nie może być zatem intepretowane bez uwzględnienia okoliczności, czy instalacja taka, jeżeli dotyczy już istniejącej stacji bazowej, stanowi rozbudowę lub przebudowę stacji. W sytuacji bowiem gdy instalacja dodatkowych anten prowadzi do zmiany parametrów użytkowych obiektu, jakim jest stacja bazowa, to stanowi ona rozbudowę tej stacji, a nie instalowanie, o którym stanowi ww. przepis. Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Pr.bud., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W konkluzji Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił tylko z wnioskiem o instalację konstrukcji wsporczych, natomiast nie ulega wątpliwości, że na nich miały być zawieszone anteny i taki faktyczny zakres robót wynika z przedłożonej opinii. W takich warunkach nie mógł więc być zastosowany art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., bowiem przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy (przebudowy, rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego. Stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z montażem anten, a to w rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, gdyż stanowi funkcjonalną całość, wykracza poza pojęcie "instalacji urządzeń na obiektach budowlanych", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez to, że zaskarżony wyrok nie został wydany na podstawie akt sprawy, albowiem pominięto wyjaśnienia skarżącego z dnia 20 lipca 2020 r., iż wniosek dotyczy nie tylko instalacji konstrukcji wsporczych ale i anten, w sytuacji gdy Sąd I instancji ustalił, iż wniosek dotyczy tylko konstrukcji wsporczych; 2) naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w rzeczywistości nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani też wyjaśnienia, a przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia uniemożliwiają odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. (obowiązującego w chwili wydania decyzji przez organy administracji publicznej) i błędne ustalenie, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięcia, na które wymagane jest pozwolenie na budowę (co doprowadziło do bezpodstawnego wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie), jako że wspomniany przepis dotyczyć miałby wyłącznie "poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy (przebudowy, rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego", w sytuacji gdy ustawodawca nie rozróżnia tego, aby instalacja urządzeń na podstawie wspomnianego przepisu dotyczyła instalacji na istniejącej już, czy też dopiero mającej powstać, stacji bazowej telefonii komórkowej, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskutek braku stwierdzenia naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., poprzez wniesienie sprzeciwu i stwierdzenie, że prace wymagają pozyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przepis jasno stanowi, iż pozwolenie na budowę nie jest wymagane; 4) naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez zupełnie swobodne, poczynione bez oparcia o jakikolwiek materiał dowodowy, stwierdzenie organów obu instancji, że planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć jako przebudowę lub rozbudowę, zwiększenie ilości anten na obiekcie budowlanym powoduje zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego, a także, że nastąpi istotna zmiana parametrów obiektu dotycząca osi głównej promieniowania elektromagnetycznego emitowanej przez antenę sektorową, co rzekomo przesądza o zmianie osi głównej promieniowania elektromagnetycznego od tak montowanej anteny sektorowej, a także o zmianie rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku może sprawiać, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wrażenie, że Sąd I instancji nie oparł rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, to jest to jednak tylko pozorne. W piśmie z dnia 19 czerwca 2020 r. Spółka zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "zainstalowaniu konstrukcji wsporczych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej", natomiast w piśmie z dnia 20 lipca 2020 r., w odpowiedzi na postanowienie organu, wyjaśniła, że "przedsięwzięcie dotyczy zainstalowania pod antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości powyżej 3 m wraz z urządzeniami (antenami)". Niewątpliwie Sąd I instancji odnotował, że przedmiotem robót jest nie tylko instalacja konstrukcji wsporczych, lecz także umieszczenie na nich anten. Powyższe ustalenie stało się podstawą prawidłowych rozważań, o czym mowa będzie poniżej. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taki przypadek nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca kasacyjnie poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. próbuje podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę stanu prawnego, czego nie może skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu. Ponadto, zarzut ten oparty jest na mylnym przekonaniu, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., czego nie stwierdzono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło również do naruszenia przepisów wskazanych w punktach 3 i 4 środka zaskarżenia. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy administracji publicznej wniosły sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania przez Spółkę robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczych wraz z antenami na istniejącej już stacji bazowej. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela podgląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3239/19, że niezależnie od tego, czy instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zawiera w sobie instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. z 2010 r.) czy instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. od 25 października 2019 r.), to istotne jest czy instalowanie tego rodzaju urządzeń prowadzić będzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego czy też jego charakterystycznych parametrów np. kubatury. Nowelizacja Prawa budowlanego w tej części, na co wskazuje uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. Jej zamiarem było uszczegółowienie rodzaju urządzeń jakie mogą być instalowane na obiektach budowlanych. Nowelizacją tą nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19). Aktualne zatem pozostają podglądy wyrażane na tle poprzednio obowiązującego przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., przywołane także w ww. orzeczeniach. Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 Pr.bud. przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr.bud. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego. Wedle z kolei art. 3 pkt 7a tej ustawy przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Zasadnie zatem w sprawie uznano, że dodatkowa instalacja konstrukcji wsporczych wraz z antenami, w wyniku której dojdzie do zmiany parametrów obiektu budowlanego (zmiana osi głównej promieniowania elektromagnetycznego, zmiana rozkładu pól elektromagnetycznych), wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej zarzuca organowi, że powyższe ustalenie nie wynikało wprost z materiałów sprawy, a stanowiło przejaw dowolnego uznania organu, jednakże nie przywołał żadnych dowodów pozwalających to twierdzenie obalić. Dodatkowym argumentem stanowi okoliczność, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia (art. 3 pkt 20 Pr.bud.). Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Pr.bud., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.