III SA/Wr 20/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Barbara Ciołek, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant referent Karolina Młynarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lipca 2020 r. nr 470000/71/291845/2020/79/RDZ-ODW-ZPWWO w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 czerwca 2020 r. nr 470000/71/291845/2020/ZPWWO. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.J. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z [...] r. nr [...] uchylająca w całości decyzję tego organu z [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony z 8 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek za okres marzec 2020 r. i orzekającą o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec 2020 r. w wysokości 609, 14 zł. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżąca w dniu 8 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec-maj 2020 r. (pkt II ppkt 2 wniosku RDZ). Decyzją z [...] r. – wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") - organ umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec 2020 r. W uzasadnieniu powołał brzmienie art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 oraz art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec 2020 r. W dniu 24 czerwca 2020 r. do organu wpłynął wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała, że omyłkowo opłaciła składkę ze stałego zlecenia, którego nie wycofała na czas. Wyjaśniła, że mimo powrotu do pracy nadal odczuwa skutki pandemii, a zwrot kwoty opłaconej omyłkowo składki byłby dla strony bardzo pomocny. Zwłaszcza że od marca 2020 r. sytuacja w branży strony (kosmetyka) znacznie się pogorszyła i spadek jest nadal odczuwalny. Zaskarżoną decyzją ZUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 uchylił decyzję z [...] r. w całości i orzekł o zwolnieniu z opłacania składek za marzec 2020 r. w wysokości 609, 14 zł. W skardze na tę decyzję oraz w piśmie procesowym z 24 sierpnia 2020 r. strona wskazała, że podczas przerejestrowania z preferencyjnego opłacania składek ZUS na składki w pełnej wysokości nie złożyła dodatkowo wymaganej deklaracji rozliczeniowej, ponieważ nie miała świadomości, że jest ona wymagana. Po otrzymaniu decyzji ZUS w sprawie zwolnienia ze składek za marzec-maj 2020 r. skarżąca złożyła wymagane dokumenty, lecz już po wymaganym terminie, tj. do końca czerwca 2020 r. Zaległość, która powstała w wyniku niezłożenia w terminie dokumentów rozliczeniowych, a co za tym idzie – umorzenie jedynie części składek ZUS za okres, w którym w ogóle nie pracowała, jest dla skarżącej dużym obciążeniem finansowym. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 września 2020 r. ZUS wniósł o oddalenie skargi oraz o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania i powołał się na – mający wejść w życie z dniem 20 września 2020 r. – przepis art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423), zgodnie z którym zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek wskazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek ZUS zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Postanowieniem z 16 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 427/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 23 sierpnia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 2849/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 13 stycznia 2022 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 20/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19 oraz art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez sąd administracyjny. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła zatem Sąd do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. Uzasadnienie decyzji z [...] r. uchyla się w konsekwencji kontroli legalności pod kątem powodów, dla których została wydana w kontekście zgłoszonych przez stronę argumentów oraz w zestawieniu z adnotacjami organu zawartymi w aktach sprawy. Wada ta uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji jako decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, która ze swej istoty powinna wyjaśnić stronie w sposób czytelny z powołaniem na okoliczności faktyczne i ich ocenę prawną przesłanki rozstrzygnięcia, a także wagę i skutki prawne zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Trzeba przy tym podkreślić, że powodem złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie było wyłącznie niezadowolenie strony. Strona przedstawiła argumenty i okoliczności faktyczne, które wymagały wyjaśnienia przez organ oraz ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego kompleksowo zabrakło. Tymczasem prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a., a także istoty ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 na zasadach określonych w Dziale II rozdziale 10 "Odwołania" k.p.a. (art. 127-art. 140 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten określa zatem podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (wyrok NSA oz. W Krakowie z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98; CBOSA). Organ jest więc zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warunków tych nie może niweczyć okoliczność, którą Sąd dostrzega, że decyzje dotyczące zwolnienia z obowiązku opłacania składek (jako istotny element wsparcia podmiotów dotkniętych skutkami epidemii COVID-19) w zamyśle ustawodawcy mają być podejmowane szybko (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). W żadnym stopniu nie uzasadnia to odstąpienia od uzasadnienia decyzji lub sporządzenie go przez organ w sposób, który nie poddaje się kontroli legalności. Sąd dostrzega przy tym, że organ dopiero w odpowiedzi na skargę dążył do przedstawienia istotnych w sprawie faktów, podstawy prawnej i adekwatnej oceny prawnej. Uzasadnienie odpowiedzi na skargę, nie może jednak zastąpić uzasadnienia decyzji. Przyjęcie odmiennej oceny naruszałoby kardynalne zasady postępowania administracyjnego, szeroko rozumianego prawa do dobrej administracji i prawa strony do rzetelnego procesu (wywodzonych z art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP, art. 41 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Uzasadnienie przyczyn podjęcia zaskarżonej decyzji nie może wynikać dopiero z uzasadnienia odpowiedzi na skargę na tę decyzję. Pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę nie może zastąpić czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem. Przytoczenie w odpowiedzi na skargę i wyjaśnienie skutków prawnych okoliczności, uzasadniających – zdaniem organu - wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek pozbawiło stronę możliwości poznania i zrozumienia przyczyn podjętej decyzji. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącej służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 w określonej wysokości (tj. 609, 14 zł) mimo zgłoszonych w sprawie zarzutów oraz podanych okoliczności faktycznych. Akta administracyjne, zresztą, w ogóle nie dostarczają żadnych informacji co przyjętej w zaskarżonej decyzji kwoty zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, CBOSA). Zaskarżona decyzja nie spełnia więc wymogów wyrażonych w art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. Organ w istocie nie rozpoznał też samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem – bez wskazania podstawy prawa materialnego – uchylił pierwotną decyzję z [...] r. w całości i poinformował o zwolnieniu z opłacania składek za marzec 2020 r. w określonej wysokości. Zupełnie zatem nieczytelnie oraz bez odniesienia do faktów oraz obowiązujących przepisów prawa wniosek strony rozstrzygnął i - wobec treści skargi należy rozmieć, że jedynie w części składki za marzec 2020 r. oraz bez wyjaśnienia powodu, dla którego właśnie w takiej części - poinformował stronę o zwolnieniu ze składki. Działanie takie narusza rażąco art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, jak już Sąd wskazał, organ uniemożliwił stronie poznanie przyczyn w istocie odmowy zwolnienia w części i toku rozumowania stanowiącego podstawę określenia kwoty objętej zwolnieniem z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 (stanowiącego podstawę prawną wniosku z 8 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r.) w kontekście argumentów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zweryfikowanie stanowiska z zaskarżonej decyzji nie jest możliwe w oparciu o jej uzasadnienie. Skutkiem powyższego powstała konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ) p.p.s.a. Ma to z kolei wpływ na decyzję z [...] r. Usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji powoduje bowiem przywrócenie do obrotu decyzji ZUS z [...] r. Z uwagi zatem na sposób rozstrzygnięcia sprawy w decyzji z [...] r. polegający na umorzeniu postępowania z wniosku skarżącej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym. Nie ma wątpliwości, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s., art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19. Trzeba podkreślić, że proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w ww. trybie może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie sprawa administracyjną jest uregulowane w art. 31zo ustawy COVID-19 zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W orzecznictwie oraz literaturze prawa zwraca się uwagę na różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 105, pkt 8, i orzecznictwo tam przytoczone). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym podziela. Decyzją z [...] r. ZUS niewątpliwie bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.