II OSK 384/20

SENTENCJA Dnia 20 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 104/19 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 104/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zwany dalej "PINB", na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, wydał w dniu 4 września 2018 r. decyzję, którą nakazał skarżącej rozbiórkę parkingu samochodowego w K. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...] i [...]. Organ I instancji wskazał, że pomimo wdrożenia trybu legalizacyjnego, w którym postanowieniem z dnia 2 października 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą stosowne obowiązki oraz pomimo wydłużenia skarżącej do dnia 30 lipca 2018 r. terminu wykonania tych obowiązków (postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ odmówił jednak kolejnego przedłużenia terminu, a pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni), wobec nieprzedłożenia przez skarżącą jako inwestora i właściciela wymaganych do legalizacji samowolnie wykonanego obiektu dokumentów, należało orzec jego rozbiórkę. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy uznał, że nie jest kwestionowane wykonanie robót, polegających na wykonaniu parkingu na około 200 miejsc parkingowych. Teren jest ogrodzony, utwardzony oraz oświetlony. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, że parking powstał w latach 2011-2012. Jego realizacja wówczas i obecnie – wymagała pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Prawidłowo wdrożono zatem tryb z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków winien być nakaz rozbiórki. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego oparły rozstrzygnięcie na niewiarygodnych zeznaniach świadków i nie odniosły się do jej twierdzeń, że maszyny budowlane jedynie parkowały na terenie jej nieruchomości i nie wykonywały żadnych prac. Parking został wybudowany znacznie wcześniej i przeprowadzono jedynie jego remont w trakcie trwania związku małżeńskiego z R. W., który po rozwodzie posłużył się świadkiem J. do wszczęcia procedury administracyjnej. Jej zdaniem, decyzje powinny zatem dotyczyć obojga byłych małżonków. Do skargi dołączono kserokopię wyroku rozwodowego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 104/19, oddalając skargę, wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istnieją obiektywne podstawy do stwierdzenia, iż dopiero po nabyciu nieruchomości przez skarżącą i wycince drzew, czyli po 2010 r. powstał obiekt budowlany w postaci wydzielonych miejsc postojowych w liczbie około 200. Taki zakres robót wymagał pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie był to bowiem przypadek z art. 29 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Zakres wykonanych przez skarżącą robót nie stanowi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ww. ustawy. Nie jest to bowiem odtworzenie stanu pierwotnego, lecz wykonanie nowego obiektu ewentualnie odbudowa w części i rozbudowa. Jest poza sporem, że skarżąca nie legitymowała się decyzją o pozwoleniu na budowę ww. parkingu. Nie jest rolą organów nadzoru budowlanego i sądu administracyjnego, wnikanie w konflikt małżeński. Bez znaczenia jest fakt, kto powiadomił organy o funkcjonowaniu obiektu i jakimi kierował się pobudkami. Obowiązkiem organów było podjęcie działań celem wyjaśnienia, czy obiekt podlegał reglamentacji prawa budowlanego, a następnie wdrożenie odpowiedniego trybu postępowania. Jako chybiony Sąd uznał zarzut błędnego skierowania nakazu rozbiórki wyłącznie do skarżącej. Z treści aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości wynika bowiem, że skarżąca pozostawała w rozdzielności majątkowej. Zatem fakt, że nieruchomość nabyła w trakcie trwania związku małżeńskiego, jest bez znaczenia. Nawet gdyby inwestorem robót był mąż skarżącej, nieruchomość stanowi jej własność i jedynie ona jest władna wykonać nakaz zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego. Z powodu niewykonania nałożonych na skarżącą obowiązków przedłożenia dokumentów, wymaganych do legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, obligatoryjne było wydanie nakazu jego rozbiórki w całości z mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem możliwe wydzielenie żadnej części terenu, poprzednio utwardzonego, pomiędzy drzewami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 29 ust. 1 pkt 22, pkt 23 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że czynności wykonane przez skarżącą w postaci uzupełnienia ogrodzenia, uzupełnienia oświetlenia, postawienia stróżówki i szlabanu, wycięcia drzew i oczyszczenia terenu oraz uzupełnienia ubytków w asfalcie stanowiło roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. "W przypadku uznania wykonanych prac za roboty budowlane wydane zostały decyzje poparte wyrokiem WSA w Gliwicach o nakazaniu rozbiórki całego obiektu, kiedy powinny być wydane rozstrzygnięcia dotyczące rozbiórki części obiektu, które miały być wykonane przez skarżącą w związku z obiektem parkingu". W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] WINB wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do nakazania rozbiórki tylko poszczególnych elementów przedmiotowego parkingu. Niezależnie bowiem od sposobu wykorzystania poszczególnych płyt betonowych w tej sprawie mamy do czynienia z jednym zamierzeniem inwestycyjnym jako całością. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że część płyt betonowych znajdująca się na terenie inwestycji istniała tam wcześniej na potrzeby nieurządzonego parkingu dla pracowników kopalni. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca, realizując zamierzenie inwestycyjne, wykorzystała znajdujące się na terenie jej nieruchomości płyty betonowe. Ponadto w sprawie ustalono, że płyty betonowe stanowią tylko niewielki fragment całego parkingu. Pozostała część nawierzchni jest asfaltowa. To ustalenie posłużyło do stwierdzenia, że nie można podzielić zarzutu skarżącej, iż jedynie uzupełniła braki w utwardzeniu terenu. W skardze kasacyjnej tego stwierdzenia nie podważono skutecznie, ponieważ przedmiotem oceny w tej sprawie był przedmiotowy parking jako całość. Jak również ocena Sądu I instancji w ww. zakresie nie uprawnia do stwierdzenia, że jakoby Sąd ten przyznał, iż skarżąca wykonała roboty w części, a mimo to oddalił skargę, która nakazywała rozbiórkę całego obiektu. Na uwagę zasługuje, że w wyniku działań skarżącej powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę urządzony parking jako całość, co uzasadniało orzeczenie nakazu rozbiórki w odniesieniu do całości przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie podważa tej oceny argumentacja skarżącej wskazująca na poszczególne elementy zagospodarowania terenu, które zostały zrealizowane w postaci realizacji obiektów małej architektury i ogrodzenia (art. 29 ust. 1 pkt 22 i 23 Prawa budowlanego) oraz remontu obiektu budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Należy bowiem wskazać, że obiekty te powstały w związku z realizacją urządzonego parkingu. Ponadto trudno jest prawnie uznać przedmiotowe roboty budowlane związane z realizacją parkingu jako jego remont, skoro faktycznie istniał w tym miejscu nieurządzony parking, co oznacza, że dla istnienia takiego "parkingu" zaleganie na terenie nieruchomości płyt betonowych nie miało przesądzającego znaczenia. Dlatego podnoszona przez skarżącą argumentacja nie uprawnia do skutecznego domagania się niejako wyłączenia poszczególnych elementów zagospodarowania terenu parkingu do odrębnych postępowań na potrzeby np. częściowej rozbiórki urządzonego parkingu. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Na uwagę zasługuje, że także tryb legalizacyjny z art. 49b Prawa budowlanego wymaga wykonania określonych obowiązków, których brak realizacji końcowo uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. A zatem próba podważenia w skardze kasacyjnej legalności zastosowanego trybu postępowania legalizacyjnego nie mogłaby końcowo prowadzić do skutecznego zakwestionowania nałożonego na skarżącą nakazu rozbiórki, skoro nakaz ten orzeczono w związku z niewykonaniem nałożonych na skarżącą obowiązków. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 29 ust. 1 pkt 22, pkt 23 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach dla organu nie orzeczono, ponieważ nie wykazano aby odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez fachowego pełnomocnika, a tym samym generowała niezbędne koszty postępowania, o jakich mowa w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego w sprawie zastosowanie znalazła ogólna reguła wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.