II OSK 2598/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 35/19 w sprawie ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019r., sygn. akt IV SAB/Po 35/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3), oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego S.W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. S.W., działając w imieniu T. W. i F. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy [...] sprawy o ustalenie warunków zabudowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], domagając się uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, że przewlekłość miała charakter rażący, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Po wezwaniu strony skarżącej do wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego T. W. i F. W., S.W. pismem złożonym w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu 4 kwietnia 2019r. wskazał, że skargę składa S.W.. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga dotyczy prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga okazała się w części zasadna. Wskazał też, że skarżący pismem z 20 listopada 2018 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie (błędnie nazwane zażaleniem) na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. uznało ww. ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji. W tej sytuacji Sąd przyjął, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2 b p.p.s.a.). jednocześnie Sąd podniósł, że mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wyjaśnił, że oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia 27 grudnia 2012 r., kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swoje żądanie. Od 27 grudnia 2012 r. do 10 stycznia 2013 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Dopiero w dniu 10 stycznia 2013 r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania, a następnie 18 lutego 2013 r. (minął ponad miesiąc) zawiesił postępowanie ze względu na przystąpienie przez gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Organ I instancji w dniu 20 maja 2013 r. otrzymał to postanowienie. Następnie w dniu 3 czerwca 2013 r. Wójt Gminy [...] wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na przystąpienie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z zaleceniami Kolegium) do dnia 27 września 2013 r. Następnie w dniu 27 września 2013 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 27 listopada 2013r. z uwagi na poprawne przeprowadzenie postępowania oraz zawiadomienie stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy. W ocenie Sądu działania organu noszą znamiona przewlekłego działania. Sąd podkreślił, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem - odmownej - decyzji sporządzono w dniu 18 października 2013r. Pomimo braku podejmowania jakichkolwiek czynności zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero 6 listopada 2013 r., kiedy to organ zawiadomił o zebranych materiałach. S.W. odebrał zawiadomienie w dniu 18 listopada 2013 r., B. sp. z o.o. w dniu 12 listopada 2013 r., M.M. i M. M. w dniu 13 listopada 2013 r. Kolejną czynnością organu było zawiadomienie z dnia 30 grudnia 2013 r. (ponad 1,5 miesiąca po doręczeniu zawiadomienia o zebranych materiałach ostatniej ze stron postępowania) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 17 stycznia 2014 r. z uwagi na poprawne przeprowadzenie postępowania oraz zawiadomienia stron o etapach załatwienia sprawy. W ocenie Sądu jest to kolejny przejaw przewlekłości poprzez dokonywanie czynności pozornych i niepotrzebnych, ponieważ strony zostały już zawiadomione o przebiegu postępowania i nie było uzasadnienia dla przedłużania terminu załatwienia sprawy. Następnie w dniu 16 stycznia 2014r. organ znowu przedłużył termin załatwienia sprawy do 14 lutego 2014 r. ze względu na zwiększoną ilość pism i wniosków generowanych przez wnioskodawcę, co również nie stanowi uzasadnienia dla przedłużania terminu załatwienia sprawy i związane jest wyłącznie z organizacją pracy urzędu. Ostatecznie decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2014r. Badając zasadność złożonej skargi należało, zdaniem Sądu, uwzględnić, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach tej sprawy, pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku (27 grudnia 2012 r.) a wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2014r. minęło prawie 13 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej w dniu 18 października 2013 r.), a wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2014 r. – upłynęły ponad 3 miesiące, w trakcie których organ nie podejmował żadnych czynności (oprócz zawiadomienia stron o zebranych materiałach w dniu 6 listopada 2013 r.), jednak konsekwentnie przedłużał termin załatwienia sprawy. Sąd dostrzegając, że organ informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i podawał w zawiadomieniach przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, stwierdził, że nie są to okoliczności uzasadniające przedłużenie postępowania, a więc organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania organu nie miała jednak, zdaniem Sądu, miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. Złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy miało pośredni wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Skargą kasacyjną Wójt Gminy [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania w trybie tego przepisu również po jego prawomocnym zakończeniu, wobec uznania, iż postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie skutkowało oddaleniem w całości skargi; 2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,1 a i 4, art. 61 ust. 1,6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) przez ich niezastosowanie, gdy za specyfiki postępowania wynika konieczność zgromadzenia dokumentów, powierzenia projektu decyzji osobie posiadającej stosowne kwalifikacje w zakresie urbanistyki oraz dokonania uzgodnień z właściwymi organami; 4) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu; 5) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, S.W. złożył szereg pism odzwierciedlających jego stanowisko w sprawie. W ustawowym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia, w tej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wypełnił ten warunek. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Decyzja Wójta Gminy [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...]czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania S.W., uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. weszła w życie uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...], [...] i [...]. Wydanie decyzji przez organ II instancji oznacza zakończenie postępowania o wydanie warunków zabudowy w administracyjnym toku instancji. Skargę do sądu wniesiono natomiast po upływie ponad czterech lat od zakończenia tego postępowania (w dniu 8 stycznia 2019 r.). Pismo skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, potraktowane jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, iż w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania postanowienia na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.