II OW 66/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego z [...] lutego 2020 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Wójtem Gminy Wielowieś przez wskazanie organu właściwego w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania postanawia: wskazać Wójta Gminy Wielowieś jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 28 lutego 2020 r. Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu negatywnego o właściwość z Wójtem Gminy Wielowieś w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Śląskiego wskazał, że pismem z 24 września 2019 r. Wójt Gminy Wielowieś przekazał Marszałkowi akta sprawy dotyczące składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania tj. na nieruchomości nr [...]. Jako uzasadnienie przekazania sprawy Wójt Gminy Wielowieś wskazał zmianę przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) dokonaną ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) w zakresie art. 26 ustawy o odpadach. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy Wielowieś w dniu 23 lutego 2017 r. W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego nowelizacja art. 26 ustawy o odpadach nie dotyczyła postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ponadto Marszałek Województwa Śląskiego wyjaśnił, że teren, którego dotyczy postępowanie administracyjne, w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. objęty był zezwoleniem Marszałka Województwa Śląskiego z [...] stycznia 2016 r. na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami przez wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w [...], na działce ewidencyjnej o numerze [...]. Decyzja ta wygasła z upływem okresu, na jaki została wydana, tj. z dniem [...] stycznia 2018 r. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach był wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Po nowelizacji tego przepisu dodano art. 26a ust. 1, który przewiduje, że jeżeli obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami – organem właściwym jest organ właściwy do wydania tej decyzji, a więc w tej sprawie marszałek województwa. Nowelizacja weszła w życie 6 września 2019 r. i w tym zakresie nie zawiera norm intertemporalnych. Marszałek Województwa Śląskiego podkreślił jednak, że obowiązek usunięcia odpadów w tej sprawie nie jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego nowelizacja nie miała wpływu na właściwość organu. Nadal organem właściwym jest Wójt Gminy Wielowieś. Również po nowelizacji obowiązek usunięcia odpadów nie pozostaje w związku (nie jest skutkiem) wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zezwolenie Marszałka Województwa Śląskiego wygasło przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o odpadach. Ponadto, w tej sprawie usunięcie odpadów nie jest spowodowane zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi lub zagrożeniem dla środowiska. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Wielowieś wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie. Organ podkreślił, że konieczność usunięcia odpadów jest efektem nieprawidłowego realizowania decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] stycznia 2016 r., zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Marszałek Województwa Śląskiego był w pełni zobowiązany do zapewnienia prawidłowego zrealizowania tej decyzji i wdrożenia prawem przewidzianych czynności w tym jej cofnięcia i nakazania usunięcia odpadów zgromadzonych wbrew zawartym w decyzji wymaganiom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu obecnie obowiązującym, posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a ustawy o opadach, w przypadku nieusunięcia odpadów [...], wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom Marszałka Województwa Śląskiego, zastosowanie w tej sprawie znajdzie art. 26 ustawy o odpadach w brzmieniu obecnie obowiązującym, nadanym mu przez powołaną wyżej nowelizację ustawy o odpadach, dokonaną ustawą z 19 lipca 2019 r. Ustawa nowelizująca zawiera szereg przepisów intertemporalnych, jednak żaden z nich nie ma zastosowania do wszczętych i niezakończonych postępowań w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Oznacza to, że wobec braku przepisów intertemporalnych, organy są zobowiązane uwzględnić aktualny stan prawny. Ponadto, zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. W przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organem właściwym do wydania decyzji z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach jest organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach). W tym wypadku, organem tym byłby Marszałek Województwa Śląskiego, który był właściwy do wydania zezwolenia z [...] stycznia 2016 r. na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami przez wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego. Dla zastosowania w tej sprawie normy z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach i wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie, konieczne jest zatem kumulatywne spełnienie następujących warunków: 1. usunięcie odpadów konieczne jest ze względu na zagrożenie zdrowia i życia lub środowiska – jest to warunek zastosowania trybu z art. 26a ustawy o odpadach; 2. obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami – jest to warunek, od którego spełnienia zależy właściwość organu. Jak wynika z akt sprawy, już pierwszy z tych warunków nie został spełniony. Według Wójta Gminy Wielowieś na spornym terenie powstało dzikie wysypisko śmieci, stąd też konieczne było podjęcie działań w interesie mieszkańców gminy. Wójt Gminy Wielowieś nie wykazał jednak, że przedmiotowe dzikie wysypisko stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lub środowiska. Nie chodzi tu przy tym o każde zagrożenie zdrowia i życia lub środowiska, które związane jest z gospodarką odpadami, lecz należy przyjąć, że gospodarka odpadami może stanowić tego rodzaju zagrożenie. Ponadto, norma z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach odnosi się do bezpośredniego, mierzalnego zagrożenia i to organ prowadzący postępowanie musi wykazać, że takie zagrożenie istnieje. Norma z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach przewiduje bowiem "nadzwyczajny" tryb usuwania odpadów, co oznacza, że znajdzie zastosowanie nawet w sytuacji, kiedy odpady znajdują się w miejscu "legalnym", czyli przeznaczonym do ich magazynowania lub składowania, ale stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska i z tego względu konieczne jest ich niezwłoczne usunięcie. Brak spełnienia pierwszego z warunków oznacza, że w tej sprawie "nadzwyczajny" tryb usuwania odpadów nie znajdzie zastosowania, a więc niemożliwe jest wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie. Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunek z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, został w tej sprawie spełniony. Zezwolenie Marszałka Województwa Śląskiego z [...] stycznia 2016 r. wygasło w związku z upływem terminu na jaki zostało wydane. Jest to jedna z przesłanek wygaśnięcia decyzji, o których stanowi art. 48 ust. 1 ustawy o odpadach. Bez znaczenia jest przy tym, że wygaśnięcie zezwolenia nastąpiło przed wejściem w życiu art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ przepis ten odnosi się tylko do konkretnych zdarzeń prawnych warunkujących jego zastosowanie, nie wskazując w jakim czasie te zdarzenia nastąpiły. Z uwagi na nadzwyczajny charakter tej instytucji prawnej należy przyjąć, że znajdzie on zastosowanie nawet jeżeli cofnięcie, stwierdzenie nieważności, uchylenie lub wygaśnięcie decyzji związanej z gospodarką odpadami, nastąpiło przed datą wejścia w życie tego przepisu. Z uwagi jednak na brak spełnienia warunku z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, nie jest to wystarczające do wskazania Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie na podstawie art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Brak możliwości zastosowania "nadzwyczajnego" trybu usuwania odpadów z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach (brak spełnienia pierwszego warunku), oznacza, że zastosowanie w tej sprawie znajdzie art. 26 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a więc w tej sprawie właściwy miejscowo Wójt Gminy Wielowieś. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.