III OSK 1196/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 607/18 w sprawie ze skargi K. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 607/18, oddalił skargę K. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P., zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w postaci art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu: a. zaniechania oceny, czy w niniejszej sprawie zawieszenie w czynnościach służbowych było celowe ze względu na dobro służby, czy sam fakt postawienia zarzutu w postępowaniu dyscyplinarnym uzasadnia zawieszenie w czynnościach służbowych, czy rodzaj zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego uzasadniał wydanie kwestionowanego rozkazu personalnego, b. nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o niepoparte żadnymi dowodami przyjęcie, że sam fakt postawienia zarzutu dyscyplinarnego o wskazanej treści narusza dobro służby; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została przez organ złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na wstępie należy zauważyć, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów tj. naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - czyli przepisów postępowania sądowego. Autor skargi kasacyjnej nie powołał bowiem przepisów prawa materialnego, których błędnej wykładni lub niewłaściwe zastosowanie miałby w jego ocenie dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Oznacza to, że do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego, czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4892/21, z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 344/18 – cbois.nsa.gov.pl). Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wyprowadzić wniosek, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji, iż okoliczności sprawy uzasadniają zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Dla jego zastosowania wystarczające jest zatem ustalenie, że doszło do wszczęcia określonego w nim postępowania karnego lub dyscyplinarnego oraz że dobro służby wymaga podjęcia takiego kroku. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który należy w pełni podzielić, że rozkaz personalny dotyczący zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych ma charakter uznaniowy. Jednakże zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych będzie celowe ze względu na dobro służby. Organ podejmując decyzję powinien wziąć pod uwagę potrzebę realizowania zadań Policji przez osoby dające rękojmię przestrzegania obowiązującego porządku prawnego oraz konieczność zapewnienia właściwego społecznego wizerunku służby. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny tego rodzaju decyzji polega na ustaleniu, czy jej wydanie na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można było organowi zarzucić dowolności Taka ocena, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru popełnionego deliktu dyscyplinarnego i jego wpływu na wizerunek Policji, została przez organy przeprowadzona, zaś Sąd pierwszej instancji tę ocenę w pełni podzielił, co z kolei nie zostało skutecznie przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowane. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem wskazał, że dobro służby, wobec wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego wymaga, aby został on zawieszony w czynnościach służbowych. Zachowanie skarżącego, polegające na nieasekurowanie momentu posadzenia osoby na siedzeniu przedziału dla osób zatrzymanych w pojeździe służbowym, zaparkowanym pod budynkiem [...] Szpitala Specjalistycznego w [...], niereagowanie na fakt przekroczenia warunków stosowania wobec osoby zatrzymanej środka przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej – kopnięć przez innego policjanta oraz nieudzielanie zatrzymanemu pierwszej pomocy, mimo posiadania wiedzy o powstałych u niego obrażeniach ciała. Takie postępowanie skarżącego niewątpliwie należało ocenić jako naganne i powodujące utratę zaufania obywateli do Policji, której dobro tożsame z interesem społecznym, wymaga niezwłocznego przeciwdziałania negatywnym skutkom obniżenia zaufania społecznego do formacji i jej funkcjonariuszy. Nie ulega wątpliwości, że bezpieczeństwo oraz porządek publiczny, jako jedne z podstawowych zadań Policji, powinny być zapewniane przez osoby przestrzegające prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji (służby), do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym (por. Wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2433/21 – cbois.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem doszedł do przekonania, że zachowanie skarżącego nie licuje z dobrem służby i zasadnie skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych. Przechodząc do dalszej analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, wskazać należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08 - cbois.nsa.gov.pl). Przy czym zauważyć należy, że naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego artykułu bezzasadnym. Podobnie nie można uznać za skuteczny zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji gdy, zaskarżone decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku kontroli, a następnie sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. W art. 7 k.p.a zawarta została zasada prawdy obiektywnej. Nakłada ona na organ obowiązek dokładnego zbadania sprawy, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ w oparciu o przepisy prawa materialnego, będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest bowiem ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego mających (znajdujących) zastosowanie w sprawie. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy można kwalifikować do naruszenia reguł procedowania, które mogły mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności przytoczone przez organy obu instancji o niemożliwym do zaakceptowania zachowaniu skarżącego tj. biernej postawie wobec faktu stosowania przemocy przez innego policjanta względem osoby zatrzymanej oraz nieudzielaniu jej pierwszej pomocy, a co za tym idzie wpływie na utratę przez policjanta nieposzlakowanej opinii i narażenia Policji jako instytucji na utratę zaufania społecznego i jej pozytywnego wizerunku - nie pozwalają na sformułowanie zarzutu o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, czy też oparcia rozstrzygnięcia o niekompletny, w zakresie istotnych elementów, stan faktyczny sprawy. Organ, realizując wymogi art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowo omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności uzasadniające potrzebę zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Zgodzić się należy, że naganne zachowanie skarżącego w trakcie pełnienia obowiązków służbowych, przemawiało za podjęciem tego rodzaju decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.