II SA/Bd 751/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we [...] (ARiMR) uchylił, w wyniku wznowienia postępowania, własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. C. (skarżącemu) do zadeklarowanych działek nr ewid.[...] i [...], oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej za rok 2015, nakładając sankcję [...] zł, płatności na zazielenienie za rok 2015 oraz płatności redystrybucyjnej za rok 2015, nakładając sankcję [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż grunty rolne wnioskowane do płatności w roku 2015 r. nie były użytkowane przez skarżącego, ale przez dzierżawiącego je w okresie od [...] sierpnia 2009 r. do sierpnia 2019 r. P. G. – sąsiada. Organ przywołał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 – dalej "ustawa o płatnościach") jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że dysponuje on 31/48 udziałów w gospodarstwie, a pozostałych jest samoistnym posiadaczem, organ zaś źle interpretuje jego władztwo prawne i faktyczne nad tym gospodarstwem. Wskazał, że ponosi ciężary związane z władaniem całością gospodarstwa (w tym podatek rolny), zaś zawarta umowa nie była typową umową dzierżawy, ale formą sąsiedzkiej, zwyczajowo przyjętej kooperacji, występującej często w stosunkach wiejskich. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256) i art. 7 ust. 1 i 2 oraz 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, organ odwoławczy wskazał, że Kierownik BP ARiMR prawidłowo zastosował art. 8 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stwierdzając, iż skarżący nie był w posiadaniu spornych gruntów w dniu 31 maja 2015 r. W ocenie organu odwoławczego osobą faktycznie użytkującą zadeklarowane grunty rolne był ich dzierżawca w okresie od [...] sierpnia 2009 r. do sierpnia 2019 r. – P. G.. W skardze na powyższą decyzję I. C. wniósł o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów ustawy o płatnościach stanowiących podstawę decyzji obu instancji – poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Wskazał, że organy źle interpretują przepisy dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uznając, iż skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania płatności i jednocześnie dając wiarę skonfliktowanym współwłaścicielom, w sytuacji, gdy to skarżący włada całością gospodarstwa domowego. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 7, 7a, 9, 10 §1 i 77 §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. W niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie istotnym było, czy zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni zadeklarowanej. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. zasadnie wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2020 r. Wyszły bowiem na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydawania tejże decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję - działki ewidencyjne skarżącego o numerach [...], położone w miejscowości K. , były uprawiane w roku złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie przez niego, lecz przez inną osobę, tj. dzierżawcę zadeklarowanych gruntów. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (publ. jak wcześniej wskazano) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Cytowana wyżej regulacja uzależnia możliwość przyznania dopłat m.in. od okoliczności posiadania przez wnioskodawcę gruntów kwalifikujących się do objęcia jednolitą płatnością obszarową (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie definiuje pojęcia posiadania, wobec powyższego właściwe jest oparcie się na definicji zawartej w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 - dalej "k.c."). Zgodnie z nią posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W art. 336 k.c. użyto zwrotu "faktycznie włada". Oznacza on konieczność wystąpienia rzeczywistego, realnego związku konkretnego podmiotu z rzeczą (corpus possessionis) i nie wystarczy tu tylko istnienie prawnych możności osiągnięcia władania. Posiadanie jest określonym stanem faktycznym niezależnym od podłoża w postaci prawa podmiotowego tj. legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania, np. prawem własności, umową dzierżawy. O jego bycie świadczy przede wszystkim faktyczne władztwo nad rzeczą przejawiające się np. używaniem rzeczy (por. System Prawa Cywilnego. Prawo własności, pod red. J. Ignatowicza, Warszawa 1977, s. 827-830). Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego i psychicznego elementu władania rzeczą dla siebie. Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że określona osoba znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy zwłaszcza w taki sposób, jak to mogą czynić osoby mające do rzeczy określone prawo. Chodzi tu o fizyczne opanowanie rzeczy o charakterze trwałym, ponieważ związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548). Drugi element - animus rem sibi habendi - określany jako czynnik woli, oznacza psychiczne nastawienie osoby do zamiaru władania rzeczą dla siebie. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie mieć należy jednak na uwadze, że wykładnia oparta wyłącznie o cywilistyczne ujęcie instytucji posiadania jest w kontekście przedmiotu sprawy (udzielania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego dla rolników) niewystarczająca i wymaga odwołania się do wykładni celowościowej właściwego tutaj przepisu art. 8 ustawy. Poprzeć przyjdzie więc pogląd powtarzany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "posiadania gruntów rolnych" w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że warunkiem sine qua non uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego m.in. dokonywanie zasiewów, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia i zbierania plonów. Właściciel gruntu, niebędący jego faktycznym użytkownikiem, nie otrzyma płatności. Jest to fundamentalna zasada pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - wsparcie to przysługuje podmiotom faktycznie gospodarującym na danym gruncie (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1840/12; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 485/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały spór dotyczy możliwości przypisania przymiotu posiadacza skarżącemu, będącemu właścicielem gruntów zgłoszonych we wniosku i przyznanie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że faktyczne władztwo nad spornymi działkami w latach 2009-2019 utrzymywał dzierżawca zgłoszonych gruntów – P. G., samodzielnie prowadząc na ich terenie działalność rolniczą, co przeczyło możliwości uznania skarżącego za posiadacza tych działek w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (tj. w dniu 31 maja 2015 r.), o czym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący legitymuje się właścicielskim tytułem prawnym do spornych działek - jest ich współwłaścicielem (umowa darowizny/akt notarialny Repertorium [...] – k. 13 akt adm.), upoważnionym przez pozostałych współwłaścicieli do prowadzenia gospodarstwa rolnego (aneks do umowy darowizny, Repertorium [...] – k. 9 akt adm.). W związku z tym jest podmiotem tak uprawnień (pobierania czynszu dzierżawnego), jak i ciężarów wynikających z tego prawa własności (uiszcza podatek rolny). Powyższe nie stanowi jednak – zgodnie z wcześniej poczynionymi uwagami - o posiadaniu rozumianym jako faktyczne użytkowanie rolnicze gruntu. Istniejące uprawnienia i ciężary właścicielskie są konsekwencją tytułu własności przedmiotowych działek, który ma formalne znaczenie w sytuacjach reprezentacji właścicielskiej przed organami administracji publicznej. Przypomnieć należy, że kwestia tytułu prawnego do spornych gruntów jest nieistotna w kontekście przedmiotu rozpatrywanej sprawy, albowiem przesłanką do przyznania wnioskowanych płatności nie jest fakt bycia właścicielem gruntu, na który płatności te miałyby być przyznane, ale stwierdzenie, iż wnioskodawca grunt posiada, tzn. faktycznie użytkuje go rolniczo. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wnioskodawca może nawet nie posiadać żadnego tytułu prawnego, lecz skoro dane grunty rolne są w jego rzeczywistym posiadaniu, ma on uprawnienie do złożenia skutecznego prawnie wniosku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że posiadaczem zadeklarowanych do płatności gruntów, użytkującym je rolniczo, był w latach 2009-2013 (umowy dzierżawy z [...] sierpnia 2009 r. i [...] sierpnia 2011 r. – k. 49-50 i 51-52 akt adm.) oraz od marca 2015 r. do sierpnia 2019 r. (umowa dzierżawy z [...] marca 2015 r. – k. 46-48 akt adm.) dzierżawca tych gruntów – P. G.. Zgodnie z § 2 umowy dzierżawy z [...] marca 2015 r. wydzierżawiający (skarżący) oddał dzierżawcy (P. G.) całą nieruchomość oznaczoną nr ewid.[...] i [...] do używania i pobierania pożytków z przeznaczeniem na prowadzenie działalności rolniczej. Powyższe oznacza, że w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, posiadaczem użytkującym rolniczo zgłoszony do dopłat grunt był ich dzierżawca. To on był zatem podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, a nie skarżący, który uczynił to wnioskiem z [...] maja 2015 r. (k. 3 akt adm.) i czego konsekwencją było wydanie uchylonej rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym decyzji Kierownika BP ARiMR nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Na marginesie zauważyć należy, że w § 8 ww. umowy dzierżawy wprost ustalono, iż "pożytki przysługujące z płatności obszarowych przysługujące po integracji z Unią Europejską pobierać będzie dzierżawca". Zasadność uznania, że to dzierżawca, a nie skarżący, był faktycznym użytkownikiem przedmiotowych gruntów potwierdzają ponadto oświadczenia nie tylko skonfliktowanego z nim – jak podniósł skarżący - współwłaściciela nieruchomości E. C. z [...] stycznia 2020 r. (k. 26 akt adm.), ale i oświadczenie P. G. z [...] stycznia 2020 r. (k. 44 akt adm.), a nadto oświadczenia samego skarżącego, który w piśmie z [...] lutego 2020 r. (k. 64 akt adm.) wprost przyznał, że mieszka i pracuje 25 km od miejscowości, w której znajduje się gospodarstwo, w oświadczeniu zaś z [...] września 2019 r. (k. 8 akt adm.) błędnie utożsamił on użytkowanie rolnicze gruntów z ponoszeniem kosztów związanych z zabiegami rolniczymi i osiąganiem korzyści finansowych z uprawy gruntu (co wyjaśniono wcześniej). Okoliczność, że ponoszenie ciężarów w postaci danin publicznych opłacanych z tytułu bycia współwłaścicielem nie umożliwia uznania, iż faktycznym posiadaczem – użytkownikiem rolnym był skarżący. Okoliczności te, co prawda udokumentowane (k. 21-22 akt adm.), nie przesądzają istoty sporu i nie można na ich podstawie przydawać skarżącemu cechy posiadacza. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wynikających z ustawy o płatnościach, w tym przede wszystkim art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dokonana przez organy obu instancji wykładnia ww. przepisu okazała się słuszna i prawidłowo zastosowano go w kontekście ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a. Sąd wyjaśnia, że stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. I GSK 1538/18 – dostępny jw.). Ograniczeniu uległa nadto realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Nie zasłużyły zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, 7a, 9, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach oraz stosowanych w zakresie opisanym w art. 3 ust. 1 tej ustawy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych powodów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.