I OZ 736/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SO/Bd 19/19 o oddaleniu wniosku A.K. o wymierzenie T.J. prowadzącemu działalność pod firmą [...] grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 9 sierpnia 2019 r. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć T.J. prowadzącemu działalność pod firmą [...] grzywnę w wysokości 100 (słownie: sto) złotych; 2) zasądzić od T.J. prowadzącego działalność pod firmą [...] na rzecz A.K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zwrócić A.K. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia. UZASADNIENIE A.K. pismem z dnia 18 grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniósł o wymierzenie T.J. prowadzącemu działalność pod firmą [...] grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 9 sierpnia 2019 r. na bezczynność w/w podmiotu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej [...]. T.J. prowadzący działalność pod firmą [...] pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek A.K. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi, wskazując, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób i nie miał wiedzy i świadomości prawnej, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jako mikroprzedsiębiorca nie ma wyspecjalizowanych jednostek zajmujących się obsługą administracyjnoprawną swojej firmy i dlatego wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej uznał za próbę ingerencji w tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2020 r. przekazał skargę A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SO/Bd 19/19 oddalił wniosek A.K. o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu postanowienia podał, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Grzywna stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 836/10, 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 i 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11). Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Użyty w § 1 w/w przepisu zwrot: "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny" wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i ta możliwość jest pozostawiona uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy. Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w rozpoznawanym przypadku wniosek o wymierzenie grzywny został złożony w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w tej sprawie dokonanie wykładani pojęcia organu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., wymaga odniesienia do przepisów u.d.i.p. Katalog podmiotów podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej został zamieszczony w przepisie art. 4 u.d.i.p. Przedmiotowy katalog jest katalogiem otwartym. Zgodnie z art. 4 ust. 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Skoro T.J. prowadzący działalność pod firmą [...], co jest w sprawie bezsporne, wykonuje zadania publiczne w postaci transportu publicznego, to tym samym jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Poza sporem pozostaje również, że skargę A.K. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej T.J. otrzymał w dniu 14 sierpnia 2019 r., a zatem winien przekazać ją do Sądu, wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, w terminie 15 dni, tj. najpóźniej do dnia 30 sierpnia 2019 r. (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Tymczasem organ nie przesłał przedmiotowej skargi w ustawowym terminie, co oznacza, że nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji wskazując na powyżej powołane kryteria zastosowania instytucji grzywny doszedł do przekonania, że nieprzekazanie w terminie skargi, akt oraz odpowiedzi na skargę nie było celowym działaniem organu. T.J. nie można bowiem przypisać złej woli, a jedynie nieznajomość przepisów prawa, a także w konsekwencji wadliwą ich interpretację. Stąd też, mając na uwadze dyscyplinująco-restrykcyjny charakter omawianej instytucji, niecelowym jest nałożenie na organ grzywny. T.J. prowadzący działalność pod firmą [...] ostatecznie wypełnił bowiem ciążący na nim obowiązek przekazania do Sądu skargi i odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie: - art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że kontrola administracji publicznej warunkowana jest stanem wiedzy prawniczej po stronie organu administracji, podczas gdy taka interpretacja godzi w naczelne zasady państwa prawnego, w tym w prawo do sądu; - art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że organ deklarujący zaledwie swoją niewiedzę w przedmiocie konieczności przekazania skargi sądowi administracyjnemu, może bezkarnie tej skargi nie przekazywać, choć taka wykładnia wskazanych przepisów jawi się jako wykładnia contra legem; - art. 55 § 1 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i dowolne oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, chociaż wniosek ten – co przyznał sam Sąd pierwszej instancji – zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zostały spełnione wszelkie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny; - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez ograniczenie uzasadnienia w zakresie zasadności oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny do jednego lakonicznego akapitu w końcowej części uzasadnienia, co może wpłynąć na utrudnienie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia; - art. 151 w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez ich zastosowanie, choć złożony wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wymierzenie organowi grzywny, jej wysokość pozostawiając uznaniu Sądu. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego w wysokości 100 zł oraz o zwrot wpisu od zażalenia w wysokości 100 zł na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia podał, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że organ otrzymał skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i że nie przekazał jej temu Sądowi w ustawowym terminie 15 dni. Przekazanie skargi nastąpiło dopiero po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny i doręczeniu odpisu tego wniosku organowi przez Sąd pierwszej instancji. Jest zatem oczywiste, że gdyby nie złożony wniosek – skarga nigdy nie zostałaby przekazana do rozpoznania przez Sąd. Podkreślił, że – po pierwsze – wobec wprowadzenia przez ustawodawcę pośredniego trybu przekazywania skarg sądom administracyjnym, obowiązek przekazania skargi jest obowiązkiem bezwzględnym, tj. takim, którego nie mogą uchylić żadne okoliczności faktyczne. Po drugie, warunkiem zobowiązania danego podmiotu do przekazania skargi sądowi nie może być jego wiedza, czy też niewiedza prawnicza. Takie stanowisko prowadziłby do zniweczenia jakiejkolwiek kontroli administracji publicznej, skoro dla wyłączenia obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego wystarczające byłoby powołanie się na brak znajomości prawa. Po trzecie, owa nieznajomość prawa, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji, jest niewiedzą zaledwie deklarowaną przez organ. Sąd w żadnej mierze nie zweryfikował prawdziwości twierdzeń T.J. w tym zakresie, co mogło stanowić skuteczną – jak się okazało – jego linię obrony przed wnioskiem o wymierzenie mu grzywny. Po czwarte, w skardze (bezspornie doręczonej organowi) skarżący wskazał konkretną podstawę prawną roszczenia, wraz z nazwą ustawy w pełnym brzmieniu i publikatorem urzędowym, w którym ustawę można odnaleźć. Dla wypełnienia ustawowego obowiązku niepotrzebna była zatem specjalistyczna wiedza prawnicza, przeciwnie, przy pomocy zwykłej przeglądarki internetowej organ mógł odszukać powoływany w skardze akt prawny i jego konkretne przepisy, co pozwoliłoby mu przekonać się, że powinien w terminie dni 15 przekazać skargę Sądowi. A.K. stwierdził, iż wprawdzie zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" oznacza, iż wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne, to jednak sąd w tego rodzaju postępowaniach winien wziąć pod rozwagę wszelkie aspekty sprawy, a także zważyć wszelkie konsekwencje, jakie przyniesie wydanie orzeczenia określonej treści. Oddalenie wniosku nie może być dowolne, ale musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, że organ, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości go zrealizować w przepisanym terminie. Tego rodzaju przesłanek próżno szukać w niniejszej sprawie. Jakkolwiek w chwili obecnej funkcja dyscyplinująca grzywny odpada, gdyż organ przekazał ostatecznie skargę do Sądu pierwszej instancji, to jednak ciągle aktualny pozostaje wymiar prewencyjny oraz represyjny grzywny. Przekazując skargę do rozpoznania ze znacznym opóźnieniem, w zasadzie dopiero w obawie przed wymierzeniem grzywny w związku z zainicjowanym przez skarżącego postępowaniem, strona przeciwna naruszyła prawo skarżącego do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Choćby z tej tylko przyczyny wymierzenie grzywny jest zasadne. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie mogą bowiem przesądzać o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny, mogą mieć jedynie przełożenie na jej wysokość. T.J. prowadzący działalność pod firmą [...] w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania zażaleniowego, zaś z ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia zażalenia, wniósł o wymierzenie jak najmniej dotkliwej dla organu grzywny i nieobciążanie organu kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmiennie niż miało to miejsce w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – obecnie nieobowiązująca) – nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (art. 1 pkt 2 K.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21). W świetle art. 32 P.p.s.a. nie tylko zatem organ administracji publicznej (rządowy lub samorządowy) może być poddany sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Oznacza to, że również podmiot prowadzący działalność gospodarczą może być organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., jeżeli z mocy prawa został powołany do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zauważyć, że w niniejszej sprawie na jej obecnym etapie przez żadną ze stron nie jest kwestionowane, że T.J. prowadzący działalność pod firmą [...] świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, a więc organem w rozumieniu art. 55 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem wyłącznie do kwestii zasadności wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ taki musi więc przekazać skargę sądowi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia go od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10). W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto podać należy, iż nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (por. postanowienia NSA z dnia: 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09, 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10 i 23 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11). Z akt sprawy wynika, że T.J. prowadzący działalność pod firmą [...] niewątpliwie uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 P.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji jednak nieprawidłowo uznał, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Uwzględnił bowiem jedynie fakt pozostawania przez organ w błędnym przekonaniu o braku obowiązku przekazania skargi i okoliczność, że ostateczne przekazanie skargi do Sądu zostało dokonane w dniu 23 stycznia 2020 r. Tymczasem, choć wprawdzie działanie organu nie miało na celu świadomego przedłużania postępowania, to jednak zwłoka organu w przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Sądu wyniosła ponad 5 miesięcy. Uchybienie ustawowego terminu było zatem znaczne. Skarżący trafnie wskazał, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Ponadto oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż organ, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 55 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wymierzeniu T.J. prowadzącemu działalność pod firmą [...] grzywny w wysokości 100 zł (pkt 1 sentencji postanowienia). Kwota ta jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wziął również pod uwagę powoływaną w zażaleniu obecną sytuację ekonomiczną T.J. O kosztach postępowania w zakresie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia). O zwrocie kosztów postępowania w zakresie uiszczonego wpisu sądowego od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji postanowienia).