II SAB/Ol 81/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1/ zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy wszczętej postanowieniem tego organu z "[...]", nr "[...]"; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ nie wymierza organowi grzywny; 4/ nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5/ zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego M. B. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Burmistrz Miasta i Gminy, na wniosek M. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania części budynku byłej ubojni zwierząt na cele mieszkalne na działce nr "[...]" w M., zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno-warsztatowego na potrzeby obory, zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na potrzeby obory, budowie płyty obornikowej o powierzchni 355 m2 i zbiornika na gnojowicę o pojemności 284 m3, budowie 5 silosów przejazdowych o wymiarach od 6 m do 8 m szerokości i 40 m długości każdy na kiszonkę, w tym 3 silosy z wykorzystaniem ścian budynku byłej kotłowni i dwa silosy w pobliżu płyty na obornik i zbiornika na gnojowicę - na działce nr "[...]" w M. przy ul. "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium) wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" r.. W dniu 15 września 2020 r. wpłynęło do Kolegium ponaglenie, wniesione przez pełnomocnika M. B., na przewlekłe prowadzenie postępowania na skutek wszczętego w dniu 2 grudnia 2019 r. postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Kolegium wskazało, że nie dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania. W dniu 16 września 2020 r. M. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium na skutek wszczęcia z urzędu w dniu "[...]" postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ wszczyna z urzędu postępowanie i przez okres 9 miesięcy nic nie robi w sprawie. W taki sposób nie można prowadzić postępowania, tym bardziej wszczętego z urzędu, w celu pozbawienia strony przysługujących jej praw. Bezczynność ma zatem charakter rażący. Wskazując na powyższe wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznanie na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.). Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego przed wniesieniem skargi złożył stosowne ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez Kolegium. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem tym skarżący uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych należy przypomnieć, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa wspomniany przepis art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W świetle art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy Sąd uwzględnił, iż organowi nie można zarzucić bezczynności i przewlekłości postępowania jedynie w okresie pomiędzy 14 marca 2020 r. a 23 maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia od 14 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433 z późn. zm. oraz Dz.U. z 2020 r. poz. 490), a od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), uchylono art. 15zzs i na podstawie art. 68 ust. 7 tej ustawy zmieniającej bieg terminów w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który został zawieszony na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 został rozpoczęty 24 maja 2020 r. Zwrócić natomiast należy uwagę, że postępowanie w niniejszej wszczęte zostało w grudniu 2019 r. Zatem Sąd dokonując oceny postępowania, począwszy od jego wszczęcia do dnia rozstrzygania w sprawie, doszedł do przekonania, że w sprawie brak było należytej koncentracji czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a samo rozstrzygniecie wciąż – w dacie wnoszenia skargi i w dacie wyrokowania – nie zostało wydane. Zatem już z powyższego wynika bezspornie, że Kolegium pozostawało w bezczynności i nie dokonywało właściwych w sprawie działań, zmierzających do skutecznego, merytorycznego załatwienia sprawy. Sam bowiem fakt, że do dnia rozstrzygania sprawy przez Sąd organ nie załatwił sprawy przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia daje asumpt do stwierdzenia, że mamy do czynienia z bezczynnością organu w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Kolegium do załatwienia sprawy wszczętej postanowieniem tego organu z dnia "[...]" r., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał jednak, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając w tym zakresie w punkcie 2 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa, bowiem postanowieniem z dnia "[...]" r. Kolegium poinformowało strony, że sprawa zostanie rozstrzygnięta po ostatecznym i prawomocnym zakończeniu postępowań: w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" r. oraz w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" r. Zatem nie można przypisać organowi złej woli i lekceważenia przepisów prawa. Oddalając wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku) sąd miał na względzie, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i zależne jest od uznania sądu. Stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Grzywna jest bowiem środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowić ma nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu. Tymczasem skarżący nie wykazał rozmiarów szkód, jakie miałby ponieść na skutek bezczynności organu. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny – zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła. Orzeczenie o kosztach (pkt 5 sentencji wyroku) oparto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.