IV SAB/Wr 711/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; I. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Strona skarżąca (I. L.) wniosła - 13 czerwca 2022 r. - skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: Dyrektor IAS, organ) w sprawie rozwiązania stosunku pracy, polegającą na odmowie wydania decyzji o rozwiązaniu z nią stosunku służbowego. Wnioskowała o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów. Podniosła, że na skutek niewydania sformalizowanej decyzji w sprawie rozwiązania z nią stosunku służbowego organ pozbawił ją prawa do obrony swoich interesów przed sądem, czym dopuścił się naruszenia art. 45 Konstytucji RP. Końcowo przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 28 kwietnia 2022 r. (III OSK 862/21) przesądzający, że organem właściwym do wydania decyzji w jej sprawie jest Dyrektor IAS. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że uczynił zadość żądaniu skargi i 13 lipca 2022 r. wydał wobec skarżącej decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego. Ponadto nie zgodził się z zarzutem bezczynności. Dowodził, że wszelkie działania realizował bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego strony skarżącej okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że - w myśl art. 35 § 5 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Strona skarżąca była zatrudniona w administracji celnej oraz pełniła służbę w Służbie Celnej w okresie od [...] marca 1993 r. do [...] lutego 2017 r. W dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm. - dalej: ustawa o KAS) reformująca administrację skarbową i celną. Z tym też dniem, w oparciu o przepis art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 - dalej: ustawa wprowadzająca) strona skarżąca stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Dyrektor IAS do 31 maja 2017 r. nie przedstawił stronie skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, wobec czego jej stosunek służby - na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej - wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Przed wygaśnięciem stosunku służbowego, pełnomocnik strony skarżącej - pismem z 29 czerwca 2017 r. - wystąpił do Dyrektora IAS z wnioskiem o przesłanie informacji i ewentualnych dokumentów (wydanie odpowiedniej decyzji) dotyczących sytuacji służbowej, w jakiej znalazła się strona skarżąca, których brak pozbawia ją prawa do obrony swoich interesów. W odpowiedzi udzielonej pismem z 19 lipca 2017 r. Dyrektor IAS wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Poinformował także, że w tym przypadku - w myśl art. 170 ust. 4 ustawy wprowadzającej - pracownikom i funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu uchylanej ustawy o Służbie Celnej. Mając na uwadze powyższe, w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, Dyrektor IAS - 31 sierpnia 2017 r. - wypłacił stronie skarżącej odprawę i wydał świadectwo służby, które zostało przez nią odebrane osobiście 1 września 2017 r. Następnie - pismem z 22 listopada 2017 r. - pełnomocnik strony skarżącej wystąpił za pośrednictwem Dyrektora IAS do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS) z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a., żądając zobowiązania Dyrektora IAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia strony skarżącej ze służby w Izbie Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na ponaglenie, Szef KAS - w piśmie z 20 grudnia 2017 r. - wskazał, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o KAS, uruchamiającym tryb administracyjny, a jedynie zostało zrównane z nim w skutkach. Tym samym, w ocenie Szefa KAS, w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym znajdują zastosowanie przepisy K.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy; brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec powyższych argumentów - w opinii Szefa KAS - złożone w sprawie ponaglenie nie może być przez niego we wskazanym trybie rozpatrzone. Mając na uwadze stanowisko Szefa KAS, strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Warszawie skargę na bezczynność Szefa KAS w sprawie rozwiązania z nią stosunku służbowego polegającą na odmowie wydania decyzji dotyczącej rozwiązania stosunku służbowego. Wyrokiem z 5 września 2018 r. (II SAB/Wa 107/18) WSA orzekł o oddaleniu skargi. Sąd uznał skargę za dopuszczalną, stwierdzając jednocześnie, że zarówno Dyrektor IAS, jak i Szef KAS prawidłowo ocenili, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Od ww. wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną do NSA. W wyroku z 16 marca 2022 r. (III OSK 862/21) NSA oddalił skargę kasacyjną. Dowodził, że skarga kasacyjna została wniesiona na bezczynność Szefa KAS, który nie był właściwy rzeczowo do wydania decyzji i że organem, który powinien wydać decyzję w sprawie w pierwszej instancji jest Dyrektor IAS, w którego kompetencjach pozostawało wydanie rozstrzygnięcia o zwolnieniu strony skarżącej ze służby. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie nie później niż w ciągu miesiąca (ew. dwóch miesięcy) - załatwił sprawę poprzez wydanie odpowiedniej decyzji po ponad pięciu latach od otrzymania wniosku, tj. kiedy sprawa winna być już dawno finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy określone w art. 35 k.p.a. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Dyrektor IAS pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Mianowicie, organ odpowiedział na wniosek strony skarżącej z 29 czerwca 2017 r. już pismem z 19 lipca 2017 r., czyli niezwłocznie. Uczynił to jednak bez zachowania formy decyzji. Tutaj Sąd zauważa, że w tamtym czasie, odnośnie konieczności wydawania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, istniała rozbieżność w działaniach organów. Również stanowisko sądów administracyjnych było w tej kwestii niejednoznaczne, co znajduje potwierdzenie także w tej sprawie (patrz przywołane wyżej wyroki WSA i NSA). Z uwagi na wydanie w sprawie 13 lipca 2022 r., tj. po wniesieniu rozpoznawanej skargi, wnioskowanej przez stronę skarżącą decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji). Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-II sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.