II SA/Rz 408/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek – Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Krzywcza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 lutego 2022 r. nr P-II.4131.2.37.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych diet radnym, członkom komisji rady, przewodniczącym komisji rady, przewodniczącemu rady, wiceprzewodniczącym rady oraz sołtysom - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Krzywcza (zwana dalej: Stroną skarżącą, Gminą) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (zwany dalej: Wojewodą, Organem nadzoru) z dnia 22 lutego 2022 r. nr P-II.4131.2.37.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnym, członkom komisji rady, przewodniczącym komisji rady, przewodniczącemu rady, wiceprzewodniczącym rady oraz sołtysom, zasad ich wypłacania oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowej. Rada Gminy Krzywcza, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 oraz art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.s.g."), podjęła w dniu 21 stycznia 2022 r. uchwałę nr XXXVI/243/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet radnym, członkom komisji rady, przewodniczącym komisji rady, przewodniczącemu rady, wiceprzewodniczącym rady oraz sołtysom, zasad ich wypłacania oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowej. Po przekazaniu uchwały Wojewodzie, organ ten 1 lutego 2022 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 lutego 2022 r. nr P-ll.4131.2.37.2022 Wojewoda, działając na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 8, art. 85, 86 i 91 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Gminy Krzywcza z dnia 21 stycznia 2022 r. nr XXXVI/243/2022. W uzasadnieniu Organ wskazał, że Rada Gminy w § 1 uchwały ustaliła kwotowo miesięczne diety dla radnych w wysokości uzależnionej od pełnionej funkcji w Radzie Gminy. Natomiast w § 1 ust. 3 postanowiła, że dieta przysługująca radnemu za dany miesiąc podlega zmniejszeniu o 20% za każdą nieobecność w danym miesiącu na Sesji Rady Gminy bądź posiedzeniu Komisji stałych Rady, których jest członkiem. Z kolei w § 1 ust. 4 uchwały, Rada Gminy ustaliła zasadę proporcjonalnego obliczania wysokości diety w stosunku do rzeczywistego okresu sprawowania mandatu przez radnego, przyjmując za miesiąc 30 dni, w następujących przypadkach: w pierwszym i ostatnim miesiącu kadencji, objęcia lub utraty mandatu w trakcie kadencji oraz sprawowania poszczególnych funkcji w radzie. W odniesieniu do zasad ustalania wysokości diet dla sołtysów Rada przyjęła w § 3 ust. 1 ww. uchwały, iż sołtysom przysługuje dieta w wysokości 900 zł miesięcznie, która zgodnie z ust. 2 podlega obniżeniu o 20% za każdą nieobecność na sesji Rady Gminy. Zdaniem Wojewody, Rada Gminy korzystając z normy kompetencyjnej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. powinna dokonać określenia zasad, na jakich radnym przysługują diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności funkcyjnych radnych, za które dieta przysługuje lub precyzyjnego określenia zasad przyznawania miesięcznych diet w formie ryczałtowej, w oparciu o które będzie możliwe ustalenie w jakich okolicznościach i w jakim okresie niewykonywanie obowiązków radnego spowoduje obniżenie diety w odniesieniu do diety ustalonej w formie ryczałtu. Zagadnienia związane z finansowaniem diet radnych należą do właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy - rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, jednak granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie, co do istoty, inne niż tego wymaga obowiązujący przepis. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktrynę, Wojewoda wskazał, że dieta radnego, o której mowa w art. 25 u.s.g., stanowi jedynie rekompensatę utraconych przez radnego korzyści i nie posiada charakteru świadczenia pracowniczego. Istota diety sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Osoba pełniąca daną funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków (strat) poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie jedynie z powodu uzyskania danej funkcji. Dieta powinna być zatem ściśle powiązana z aktywnością radnych w pracach rady i zależna od rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. W sytuacji, gdy ustalenie świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności przewodniczącego na posiedzeniach, czy innych obowiązkowych czynnościach, sprawia, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (kompensacyjnym). Celem diety jest rekompensowanie radnemu wynagrodzenia utraconego z powodu nieobecności w pracy. Ma też służyć pokryciu innych wydatków związanych z wykonywanym mandatem, jak rachunki telefoniczne czy zakup materiałów biurowych. Zgodnie z regulacją ww. przepisu rada gminy ustala zasady na jakich radni otrzymują wynikające z ustawy świadczenia. Wojewoda podał, że skoro dieta radnego sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zatem zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. winna być objęta m.in. sytuacja, gdy radny przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W świetle powyższego, ocenie Organu nadzoru, zawarta w § 1 ust. 3 ww. uchwały zasada statuująca zmniejszanie diety radnego w przypadku nieobecności w danym miesiącu na sesji bądź posiedzeniu komisji stałych o 20% jest niekompletna, ponieważ nie wskazuje sposobu w jaki będzie ustalana dieta w sytuacji niewykonywania funkcji radnego np. z przyczyn chorobowych, urlopu, czy innej przeszkody w wykonywaniu obowiązków służbowych w okresie miesiąca. Powoduje to, iż przy przyjęciu zasady przyznawania diety w stałej miesięcznej kwocie w formie ryczałtu, bez jednoczesnego precyzyjnego określenia zasad, dieta traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od faktycznego wykonywania obowiązków związanych z pełnieniem funkcji. Zasada ustalania diety w sposób, jaki uczyniła Rada Gminy Krzywcza oznacza, że w sytuacji nieobecności radnego przez okres pełnego miesiąca, dieta podlega obniżeniu jedynie o 20% z tytułu nieobecności na sesji/komisji, a radny zachowuje prawo do pozostałej części diety w wysokości 80% miesięcznego ryczałtu. W konsekwencji takich unormowań uchwały, radnemu przysługuje dieta pomimo niewykonywania obowiązków radnego i nieponoszenia kosztów działalności związanej z wykonywaniem mandatu. Zdaniem Organu nadzoru granice swobody organów stanowiących w podejmowaniu uchwały w przedmiocie zasad ustalania wysokości diet dla radnych wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru, jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga - by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów uzależnionego od liczby mieszkańców gminy. W ocenie Wojewody podejmując uchwałę nr XXXVI/243/2022 Rada Gminy Krzywcza ograniczyła się w swoim działaniu jedynie do ustalenia wysokości diet dla radnych w formie ryczałtowej oraz potrąceń z tytułu nieobecności na sesji i posiedzeniach komisji i nie zawarła regulacji dotyczących zasad naliczania diet w przypadkach nie wykonywania obowiązków radnego w ramach pełnionej funkcji. W dalszej kolejności Organ nadzoru wskazał, że korzystając z normy kompetencyjnej zawartej w art. 37b u.s.g., Rada powinna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności funkcyjnych sołtysa, za które dieta przysługuje lub precyzyjnego określenia zasad, w oparciu o które będzie możliwe ustalenie w jakich okolicznościach i w jakim okresie niewykonywanie funkcji sołtysa spowoduje obniżenie diety w odniesieniu do diety ustalonej w formie ryczałtu. Pełnienie funkcji sołtysa nie odbywa się w ramach stosunku pracy, są to bowiem funkcje pełnione społecznie i dla dobra lokalnego społeczeństwa. Dieta ma stanowić wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści w postaci pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z wykonywaniem funkcji sołtysa. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie powinna być objęta m.in. sytuacja, gdy sołtys przez dłuższy czas nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter okresowego ryczałtu, który przyjmuje charakter stałego, wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Dieta dla sołtysa ustalona w stałej miesięcznej kwocie w formie ryczałtu bez precyzyjnego określenia ww. zasad, traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa uchwała istotnie narusza prawo, wobec powyższego należało stwierdzić jej nieważność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru; przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela Skarżącej Gminy lub jego pełnomocnika oraz o zasadzenie od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Krzywcza kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4 i art. 37b u.s.g., polegające na błędnej interpretacji przepisów, a przez to uznaniu, przedmiotowej uchwały Rady Gminy Krzywcza jako sprzecznej z prawem w zakresie delegacji ustawowej. Pełnomocnik wskazała, iż nie zgadza się z przedstawionym przez Wojewodę zarzutem naruszenia art. 25 ust. 4 i art. 37b u.s.g., gdyż zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. nie można uznać, że Rada Gminy Krzywcza podejmując przedmiotową uchwałę istotnie naruszyła przepis ustawy. Zdaniem pełnomocnika, Organ nadzoru błędnie uznał, że w ramach kompetencji rady gminy do "ustalenia zasad" na jakich radnemu rady gminy przysługują diety nie mieści się uprawnienie do ustalenia diet radnych w formie miesięcznego ryczałtu w sytuacji, gdy art. 25 ust. 4 u.s.g. daje radzie gminy legitymację do ustalenia zasad przysługiwania diet radnych nie precyzując jak te zasady mają wyglądać. Dokonana przez Wojewodę wykładnia przepisów narusza zasadę samodzielności działania organów gminy. W ocenie pełnomocnika, Wojewoda błędnie zastosował art. 91 u.s.g. i orzekł o nieważności ww. uchwały na skutek przyjęcia, że ustalone przez Radę Gminy w uchwale diety nie są zależne od aktywności radnego i nie mają charakteru kompensacyjnego w sytuacji, gdy w uchwale określono zasady pomniejszania wysokości diet za przypadki nieobecności radnych na sesjach rady gminy i posiedzeniach jej komisji oraz zasady proporcjonalnego obliczania wysokości diet w przypadku sprawowania mandatu lub pełnienia określonej funkcji przez radnego przez niepełny miesiąc. Powyższe przesądza, że ustalone diety nie przyjmują charakteru stałego wynagrodzenia, ale że zostały ustalone jako świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne), mające charakter ekwiwalentu za utracone korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Zdaniem pełnomocnika oznacza to, że w granicach prawa mieści się ustalenie diety zarówno w formie wypłaty za udział w sesji rady czy posiedzeniu jej komisji jak i formie miesięcznego ryczałtu, pod warunkiem jednak, że ustalona w ten drugi sposób dieta nie traci przy tym wyrównawczego (kompensacyjnego) charakteru. Granice swobody działania rady gminy w tym zakresie wyznaczają dwa warunki: kwota ustalonych diet nie może przekraczać maksymalnej wysokości określonej w ustawie o samorządzie gminnym oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów oraz dieta nie może utracić swojego kompensacyjnego charakteru. W ramach swobody jaką ustawodawca przyznał radzie gminy, dopuszczalne jest określenie zasad przyznawania radnym diet w sposób zryczałtowany przy jednoczesnym określeniu przez organ stanowiący zasad potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesji rady gminy lub posiedzeniu jej komisji. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy Krzywcza ustalając diety radnych w formie miesięcznego ryczałtu, w sposób niebudzący wątpliwości ustaliła zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesjach rady gminy lub posiedzeniach jej komisji. Pełnomocnik podniosła, że tak ustalone diety nie przyjmują postaci stałego miesięcznego wynagrodzenia, niepowiązanego z aktywnością radnych. Dodatkowo w § 1 ust. 4 uchwały, Rada ustaliła system proporcjonalnego obniżenia diet radnych, w sytuacji gdy z różnych przyczyn nie przysługują one radnemu za pełny miesiąc. Przepisy uchwały wskazują, że istnieje ścisły związek pomiędzy faktycznym wykonywaniem przez radnego obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu lub pełnionej funkcji a uprawnieniem do diet. Interpretacja dokonana przez Wojewodę, zdaniem pełnomocnika jest zbyt daleko idąca, gdyż ogranicza wykonywanie funkcji radnego jedynie do uczestnictwa w posiedzeniach rady nie biorąc pod uwagę, iż praca radnego wykracza znacząco poza te ramy. Ponadto uchwała, w której przewidziane są mechanizmy obniżenia diety w związku z nieobecnością na posiedzeniach rady spełnia funkcje kompensacyjną, nie czyniąc diety wynagrodzeniem. Narzucenie przez Wojewodę rozwiązań polegających na proporcjonalnym obniżeniu diety za każdy dzień nie wykonywania funkcji jest przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż gdyby ustawodawca chciał wprowadzić takie zasady to wprowadziłby odpowiednie zapisy ustawowe, a nie pozostawił tą kwestie do decyzji rady. Ponadto takie rozumienie pełnienia funkcji radnego właśnie sprowadza ją do wykonywania "pracy", w której radny winien każdego dnia wykazać, że wykonuje powierzoną mu funkcję. Pełnomocnik zarzuciła, że Wojewoda nie dostrzega problemu, w jaki sposób wykonywanie funkcji radnego powinno być ewidencjonowane, skoro ma być rozliczne co do dnia w miesiącu. W pojęciu wykonywania funkcji radnego nie ma terminu urlopu bądź zwolnienia chorobowego od wykonywania tej funkcji. Ponadto sam fakt przebywania na urlopie bądź nawet w szpitalu nie wyłącza automatycznie możliwości wykonywania funkcji radnego przy użyciu telefonu, internetu, a nawet obecności na posiedzeniu rady on-line. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wymaga wprowadzenia w uchwale takich zapisów, które spowodują więcej niejasności i będą nie do wyegzekwowania. Pełnomocnik wskazała, że pojęcie diety zakłada przyjęcie jakiejś średniej dla wydatków, poniesionych kosztów czy kompensacji strat związanych z pełnioną funkcją. Ustalona kwota diety raz będzie je pokrywać, w innym przypadku będzie niewystarczająca. Zdaniem pełnomocnika, Wojewoda nie zauważa, że radni posiadają różny status zawodowy (np. pracują na podstawie stosunku pracy, prowadzą działalność gospodarczą, są emerytami lub rencistami), co skutkuje tym, że w różnych sytuacjach radni ponoszą lub nie różny uszczerbek w swoich dochodach w związku z pełnieniem funkcji radnego (np. radny - emeryt). Wprowadzony mechanizm obniżek diety związanych z nieobecnością radnego na posiedzeniu komisji lub sesji rady podkreśla, odmienny od wynagrodzenia, charakter diety radnego. Wskazane przez Wojewodę stwierdzenia, iż "dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, zarządu czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale" ogranicza funkcję radnego tylko i wyłącznie do uczestnictwa w posiedzeniach sesji i komisji, co jest sprzeczne z przepisami określającymi obowiązki i uprawnienia radnych. Wprowadzanie w uchwale rady gminy niedookreślonych pojęć typu "w przypadku długotrwałej nieobecności" rodzi problemy interpretacyjne. Ponadto ani rada gminy ani wójt nie mają uprawnień do żądania wykazania przez radnego zwolnienia lekarskiego bądź oświadczenia o przebywaniu na urlopie wypoczynkowym ani możliwości sprawdzenia tego faktu. Sam fakt przebywania na urlopie bądź zwolnieniu lekarskim nie zawsze uniemożliwia radnemu uczestnictwo np. w sesji rady w przypadku gdy sesja taka odbywa się on-line. Zdaniem pełnomocnika zapis § 1 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 uchwały czyni zadość wymogowi kompensacyjnego charakteru diety a zarazem jest wyrazem woli ustawodawcy, który powierzył tą materię do decyzji organowi samorządu terytorialnego. Przyjęta przez Wojewodę interpretacja przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest niewłaściwa i prowadzi do narzucenia organom gminy wprowadzenie rozwiązań niewymaganych przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem Wojewody wskazanie przez Stronę skarżącą na inne dodatkowe czynności wykonywane przez radnych, bez uszczegółowienia w uchwale zasad pomniejszania diet za okres ich niewykonywania należy uznać za regulację niekompletną i stanowiącą istotne naruszenie prawa. W ocenie Wojewody zbyt daleko idące jest założenie, że radny będzie wykonywał swoje funkcje on-line, czy przez telefon podczas wyjazdu (urlopu) zagranicznego, podczas którego, co do zasady nie zajmuje się sprawami gminy, czyli nie wykonuje w tym czasie mandatu, a zatem brak jest podstaw do rekompensowania utraconych wydatków, a tylko za wykonywanie mandatu, a nie za sam fakt bycia radnym, przysługuje dieta. Podobnie kształtuje się sytuacja, gdy wszystkie czynności związane z przygotowaniem sesji (zwołanie, rozesłanie zawiadomień wraz z projektami uchwał) w sytuacji długotrwałej nieobecności Przewodniczącego Rady, będzie wykonywał Wiceprzewodniczący. Zatem również Przewodniczący, jeśli oprócz nieobecności na sesji nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać z tego tytułu diety. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi wyraźnie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Sposób w jaki Sąd uwzględnia skargę ustala zaś art. 148 P.p.s.a. Na jego mocy, WSA uwzględniając skargę j.s.t. na akt nadzoru uchyla ten akt. Skarga Gminy Krzywcza została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 zwana dalej u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g. Stwierdzić też należało, że Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, co pozwoliło skorzystać temu Organowi z kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego – art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Natomiast Rada Gminy podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego tj. uchwałę Rady Gminy Krzywcza z dnia 18 marca 2022 r., nr XXXVIII/254/2022. Dodać należy, iż skargę Gminy wniesiono w terminie do tego przewidzianym. Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarga okazała się niezasadna bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę wobec uchwały Rady Gminy Krzywcza w prawidłowy sposób stwierdza istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Skład orzekający Sądu w całości przyjmuje i akceptuje jednoznacznie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko przywołane w treści aktu nadzorczego Wojewody uznające, że wykonywanie mandatu radnego czy pełnienie funkcji sołtysa nie następuje w ramach stosunku pracy, bowiem są to funkcje pełnione społecznie i dla dobra lokalnego społeczeństwa. Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, zarządu czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu (zob. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1230/19, LEX, oraz A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 25). Przy tej niekwestionowanej w orzecznictwie i literaturze konstrukcji stosunku prawnego radnego i sołtysa łączącego osoby pełniące te funkcje z aparatem administracji gminnej, stwierdzić z przekonaniem należało, że dieta przysługująca radnemu jak i sołtysowi stanowi jedynie ekwiwalent a więc rekompensatę utraconych korzyści czy poniesionych strat, jakie powstają w związku z wykonywaniem obowiązków wynikających z wykonywania mandatu radnego lub sołtysa. Dlatego ma racje Wojewoda pisząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nadzorczego jak i w odpowiedzi na skargę, że dieta nie może być traktowana przez organ stanowiący jako swoistą postać wynagrodzenia jaka miałoby przysługiwać radnemu czy sołtysowi. Racjonalnie działający ustawodawca jeżeli miałby zamiar nadać wypłacanym radnym środkom cechy wynagrodzenia pracowniczego, nie używałby w stosowanych przepisach u.s.g. wyrażenia dieta, które ma wydźwięk nakierowany na finansową kompensacje. To spojrzenie odpowiada poglądom wyrażanym w literaturze prawa, gdzie podkreśla się zasadnie, że u podstaw przyznania radnym prawa do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych leży przede wszystkim fakt, że uczestnicząc w pracach rady gminy i jej organów, radny ponosi pewne koszty. Są nimi przede wszystkim utrata przez radnego wynagrodzenia za pracę jak i innych zarobków, które mógłby uzyskać, gdyby swojego wolnego czasu nie poświęcał na pracę w samorządzie (zob. A. M. Chuchla, Dieta radnego rady gminy i sołtysa. Prawo do diety w przypadku zbiegu obu tytułów, Administracja 2012, nr 4, s. 5-22). Zgodzić się należy z zarzutami Wojewody o tym, że kwestionowana uchwała przyjmuje za podstawowy konstrukt prawo radnego i sołtysa do uzyskania stałej miesięcznej kwoty, uzależnionej tylko w bardzo niewielkim stopniu od obowiązkowej aktywności radnego jak i sołtysa na rzecz lokalnej społeczności. Przewidziane w uchwale potrącenia polegające na zmniejszeniu o 20% ustalonej w formie ryczałtu diety za każdą nieobecność w danym miesiącu na sesji bądź na posiedzeniu komisji stałej, nie skutkuje możliwością przyjęcia przez Sąd oceny akceptującej treść uchwały. Otóż przewidziane w uchwale Rady pomniejszenia nie będą skutkować odebraniem radnemu czy sołtysowi prawa do diety w sytuacji, gdy w danym miesiącu nie przewidziano żadnego terminu posiedzenia sesji rady gminy bądź posiedzenia komisji stałych. Ponadto dieta w wysokości 80 %, będzie również przysługiwać w sytuacji, gdy w miesiącu zaplanowano tylko jedną sesję rady bądź tylko jedno posiedzenie komisji stałej, na której radny lub sołtys nie był obecny. Te dwa przykłady sytuacji wyraźnie dowodzą, iż dieta zostanie wypłacona uprawnionemu niezależnie od jego rzeczywistej aktywności na rzecz społeczności lokalnej co powoduje, że przewidziane w uchwale kwoty będą wypłacane także wówczas, gdy radny lub sołtys w ogóle nie będzie realizować swych społecznych funkcji. Podane wyżej egzemplifikacje nie mają wyłącznie wydźwięku teoretycznego skoro w styczniu, lutym, marcu, kwietniu, czerwcu, lipcu i sierpniu 2022 r. odbyło się tylko jedno posiedzenie zwyczajne Rady Krzywcza, zaś w miesiącu maju 2022 r. takiego posiedzenia nie zaplanowano – zob. https://portal.posiedzenia.pl/krzywcza?. Tym samy, radni Gminy Krzywcza za maj 2022 r. byli uprawnieni do diety w 100 % jej kwoty, mimo że nie uczestniczyli w posiedzeniu organu stanowiącego gminy. Z tych powodów WSA skargę Gminy oddalił jako niezasadną bowiem zakwestionowane przez Wojewodę przepisy uchwały pozwalały na wypłatę radnym oraz sołtysowi diety minimalnej, a więc takiej, która nie została powiązana z realizacją ustawowych obowiązków osób pełniących te funkcje społeczne. W ten sposób dieta zamiast pełnienia funkcji rekompensacyjnej, stała się wynagrodzeniem, na co nie pozwala ustawodawca treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. Wypada w tym miejscu ponownie podkreślić, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków, i tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r., o sygn. III OSK 5279/21, LEX). Dlatego dostrzeżone przez Wojewodę poważne wady prawne uchwały Rady Gminy Krzywcza w pełni uzasadniały zastosowanie środka nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności – art. 25 ust. 4, ust. 8, art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 i 2 u.s.g. Niezgodne w sposób istotny z prawem przepisy uchwały określające wysokość diet radnych i sołtysów z powodu ich generalnego znaczenia dla pozostałych zawartych w niej regulacji, przesądzały o wadliwości całego aktu normatywnego organu stanowiącego Gminy Krzywcza. Z tych wszystkich przyczyn skarga Gminy jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.