VI SA/Wa 1158/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę UZASADNIENIE VI SA/Wa 1158/20 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO", "Kolegium") postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. Nr 570), po rozpatrzeniu zażalenia S. z siedzibą w L. ("stowarzyszenie", "skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy F. sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej M. – K. - Z. W motywach ww. postanowienia wskazano, że w dniu 4 listopada 2019 r. F. sp. z o.o. ("spółka") wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii M. – K. - Z. Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - wykazując interes społeczny - wystąpiło do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w celu sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Stowarzyszenie podniosło, że podejmie w postępowaniu czynności aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz wpływ na rentowność porównywalnych usług kolejowych. W przypadku wystąpienia faktów podobnych do opisanych w przykładzie dotyczącym linii komunikacyjnej W.-L.-R. stowarzyszenie podejmie czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Marszałek Województwa [...] odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu I instancji ogólnikowość zgłoszonego żądania dopuszczenia do udziału w sprawie nie wskazuje na związek pomiędzy celami działania stowarzyszenia a przedmiotem postępowania. Stowarzyszenie złożyło zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania w sprawie, podczas gdy stowarzyszenie wykazało istnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazało, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. SKO, w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r., utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W ocenie SKO, które powołało się na art. 31 § 1 i 2 k.p.a., stowarzyszenie nie powinno zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia F. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej M. – K. - Z. Stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do rejestru stowarzyszeń, ale także do rejestru przedsiębiorców, gdzie jako przedmiot działalności według PKD wpisano m.in. 49.39.Z - pozostały transport pasażerski gdzie indziej niesklasyfikowany; 49.31.Z transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, 49 transport lądowy i rurociągowy. Stowarzyszenie może więc prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści majątkowe, czyli występować jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Następnie Kolegium - przywołując art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a) i b) ww. ustawy o transporcie drogowym - podniosło, że stowarzyszenie nie wyjaśniło, w czym przejawia się interes społeczny uzasadniający jego udział w sprawie. Stowarzyszenie powołało jednie ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, bez podania konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników, na których sytuację prawną oddziaływałoby niekorzystnie ww. zezwolenie wydane F. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik stowarzyszenia zarzucił SKO naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i uznanie, że skarżący nie powinien być dopuszczony do postępowania, podczas gdy skarżący wykazał zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w realiach tej sprawy pożądane jest z punktu widzenia interesu społecznego, aby racjonalną kontrolę społeczną wykonywała organizacja społeczna zrzeszająca podmioty profesjonalne w danej dziedzinie, gdyż taka kontrola jest skuteczniejsza. Nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy, a możliwością dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek z § 10 statutu stowarzyszenia wynika, że tworzą je przedsiębiorcy przewozowi, to jednak w omawianym przypadku nie mają oni bezpośredniego interesu w zwalczaniu działalności uczestnika (F.) w odniesieniu do jego aspiracji podjęcia przewozów na przedmiotowej linii. Siedzibą skarżącego stowarzyszenia jest miasto L., a jego członkowie - mający miejsce zamieszkania na terenie województwa [...] - nie posiadają zezwoleń na prowadzenie przewozów na trasie będącej przedmiotem tego postępowania. Kolegium i uczestnik postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może zatem nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek wynikających z ww. przepisu. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który za tym dopuszczeniem przemawia. W sytuacji ustalenia niespełnienia chociażby jednej z ww. przesłanek organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd podzielił w sprawie stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki interesu społecznego. Działanie organów było prawidłowe uwzględniało sens i istotę instytucji uregulowanej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, ze organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i taki wniosek musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt II OSK 122/11, II OSK 264/07). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę i niewątpliwie musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por.: wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 204/13, II GSK 588/14 i powołaną w nich literaturę oraz w sprawach sygn. akt: II OSK 1397/10, II OSK 663/11, II OSK 1515/16). W kontrolowanym postępowaniu stowarzyszenie we wniosku z dnia 28 listopada 2019 r. wskazało, że jego udział w sprawie jest uzasadniony interesem społecznym czyli - jak wynika z dalszych wywodów ww. pisma - ogólnie rozumianym interesem pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, do której procedowane jest wydanie zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego w kontekście poszanowania zasad uczciwej konkurencji. Skarżący jako okoliczności uzasadniające dopuszczenie do postępowania powołał także interes społeczny przejawiający się w: - trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwo w ruchu drogowym, - trosce o życie i zdrowie pasażerów, - kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla obecnych i potencjalnych pasażerów tej linii komunikacyjnej, - podwyższeniu jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, - zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. W uzasadnieniu wniosku wskazano również, że stowarzyszenie chce zapobiegać takim sytuacjom jak "wyścigi na trasie" i wrogie działania przewoźników wobec siebie. Zagrożenia w ww. zakresie wykazywano okolicznościami ustalonymi w postępowaniu dotyczącym linii komunikacyjnej W. – L. - R. Stowarzyszenie przyznało, że opisywane we wniosku fakty dotyczą innych postępowań, ale zdaniem skarżącego dowodzą i wskazują na potrzebę sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli nad postępowaniem administracyjnym oraz stanowią dowód, że stowarzyszenie działa w interesie społecznym. We wniosku znalazł jeszcze akapit, w którym wyjaśniono, że Urząd Marszałkowski Województwa [...] (pismami z dnia 16 kwietnia 2018 r., z dnia 24 maja 2018 r. oraz z dnia 12 lipca 2018 r.) odmówił stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej "we wnioskowanym zakresie". Uniemożliwił w ten sposób lepsze uzasadnienie wniosku "ze względu na uniemożliwienie oceny zakresu wniosku firmy F. Sp. z o.o." Sąd wskazuje, że ani we wniosku a w piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. stowarzyszenie nie wyjaśniło, na czym konkretnie polegać ma ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym (konkretnie i szczególnie) widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie realne konsekwencje dla pasażerów linii komunikacyjnej M. – K. – Z. może nieść wydanie zezwolenia wnioskowanego przez przewoźnika. Sąd podkreśla przy tym, że żadnych skutków dla istotnej w tej sprawie linii komunikacyjnej nie można wywodzić z okoliczności zaistniałych w innej sprawie (tu: dotyczącej linii W. – L. – R.). Jako argumentu nie można również potraktować jedynie ogólnikowego wskazania, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez organ przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie przewozów osób. Także potencjalne naruszenia prawa przez organ w postępowaniu administracyjnym nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Podobnie, sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Bez znaczenia dla sprawy jest także - poruszony we wniosku stowarzyszenia - fakt odmowy udzielenia mu informacji we wnioskowanym zakresie przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] pismami z dnia 16 kwietnia 2018 r., z dnia 24 maja 2018 r. oraz z dnia 12 lipca 2018 r. Wszystkie te pisma pochodzą sprzed daty wniosku spółki o wydanie zezwolenia w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie nie przedstawiło innych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tymczasem interes społeczny powinien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie krajowych regularnych przewozów osób na określonej linii. W niniejszym postępowaniu nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. Poza tym skarżący pomija, że w tamtym stanie faktycznym wnioskodawca uzasadnił swój wniosek w kontekście zaistnienia przesłanki interesu społecznego, koncentrując się na argumentach opartych na art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym, który pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i możliwość bankructwa przewoźników na określonej trasie. Wnioskodawca w tamtej sprawie wskazał na określone fakty i materiał dowodowy. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 731/15 (CBOSA) wynika, że "Strona wskazała, że udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie przyczyni się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż stowarzyszenie ma kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Jako dowód strona załączyła informację o stanie faktycznym przewoźnika, który jako jedyny poza uczestnikiem postępowania realizuje jeszcze przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...], nadto wskazała iż posiada dokumenty finansowe, które obrazują dotychczasowy wpływ uczestnika postępowania na sytuację ekonomiczną przewoźników krajowych wykonujących przewozy na tej linii, na podstawie których można wykazać, że projektowana zmiana stanowi zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej istniejącej jeszcze linii regularnej. Stowarzyszenie zauważyło, że w celu zapobiegania doprowadzania do upadłości z przyczyn ekonomicznych polskich przewoźników i przeciwdziałania monopolizacji kolejnych linii przez uczestnika postępowania przedstawiło wyliczenia (sporządzone na podstawie wydruku ze stron sprzedaży biletów strony internetowej uczestnika postępowania www.polskibus.com), z których wynika, iż uczestnik postępowania na zmonopolizowanych liniach stosuje znacznie wyższe ceny biletów niż te, które obowiązywały kiedy na tych liniach funkcjonowali inni przewoźnicy krajowi". Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano - poza powołaniem ogólnikowych twierdzeń (interes pasażerów, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji etc.) - że za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału przemawiają nie tylko cele statutowe stowarzyszenia ale i interes społeczny, to brak podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Nie ma zatem potrzeby odnoszenia się do pozostałych argumentów stowarzyszenia zawartych w skardze. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zobowiązany był do oddalenia skargi.