II SA/Rz 919/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 919/20 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – L. M. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] L. M. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...] września 2020 r. W ww. orzeczeniu wskazano przy tym, że niepełnosprawność istnieje od [...] października 2015 r., tj. od 53 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Ponadto brak ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności u małżonka osoby wymagającej opieki oznacza, że względem skarżącej zachodzi również negatywna przesłanka przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Ustalono również, że decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] przyznano wnioskodawczyni specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy 2019 / 2020, co stanowi negatywną przesłankę od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. M. S. wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto odwołująca się podniosła, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie stanowi sama w sobie okoliczności, która winna skutkować wydaniem decyzji odmownej, gdyż świadczeniobiorcy, stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., przysługuje prawo wyboru jednego świadczenia w przypadku ich zbiegu. Nadto brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczność pozostawania w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki automatycznie wyklucza zstępnych z kręgu osób uprawnionych do świadczenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy podał, że odwołująca się w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, spełnia określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto, wbrew stanowisku organu I instancji, skarżąca na etapie złożenia wniosku złożyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego okoliczność pobierania pierwszego ze wskazanych świadczeń nie mogła stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Za zasadne organ odwoławczy uznał natomiast wydanie decyzji odmownej z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Skoro mąż L. M. pracuje zawodowo i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to organ I instancji nie miał podstaw prawnych do przyznania odwołującej wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a." w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej, wskazana regulacja u.ś.r. rozumiana celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji nawet, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszaj przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która uniemożliwiała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie należy przytoczyć treść naruszonych zdaniem skarżącego przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Jako przykład można podać wniosek o świadczenie pielęgnacyjne składany przez syna na matkę, w sytuacji gdy zarówno matka, jak i ojciec legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. Anna Kawecka [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). W ocenie Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej K.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 K.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 K.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Podnoszona w skardze okoliczność zaistnienia rzeczywistej stale sprawowanej przez skarżącą w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o. ciążących na małżonku. Należy tu zauważyć, że o ile z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką to, z ustaleń tych nie wynika niemożliwość wykonywania opieki nad nią przez jej męża. Jak to trafnie wyjaśniły organy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym właściwie organy przyjęły, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Zdaniem Sądu inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Prezentowany pogląd, dotyczący przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, tj. w wyrokach NSA: z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14 i z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1622/15 oraz wyrokach WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 522/19, w Białymstoku z 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 642/12 i 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 987/12, w Poznaniu z 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 242/12 i z 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 583/19, we Wrocławiu z 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 848/11, w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1391/12 (pub. w.w.w.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo stwierdzić bowiem należy, że przyjęta przez organy wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Dopóki więc w sprawie skarżąca nie wykaże, aby mąż niepełnosprawnej matki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnej możliwości sprawowania opieki pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym tracą na znaczeniu zarówno powołane w skardze okoliczności w zakresie oceny wyłączenia możliwości sprawowania opieki przez męża i sprawowania tej opieki przez skarżącą. Dodać tu trzeba, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby mąż nie mógł sprawować opieki nad żoną. Organy wyjaśniły tylko, że "zdają sobie sprawę, że może on nie być w stanie sprostać opiece nad niepełnosprawna żoną". W aktach administracyjnych zalega oświadczenie skarżącej, że jej ojciec J. M. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną matką ponieważ pracuje zawodowo (data wpływu do MOPS-u w Tarnobrzegu 21.05.2020 r.). Ta okoliczność zdaniem Sądu przesądza, że stan jego zdrowia nie stoi na przeszkodzie w sprawowaniu opieki, skoro jest zdolny do pracy. W tym kontekście zarzuty skargi naruszenia przez Kolegium art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu omawianej kwestii są oczywiście chybione. Reasumując, prawidłowe jest stanowisko SKO które uznaje za błędną dokonaną przez organ I instancji wykładnię art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, natomiast jako podstawę braku przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego powołuje art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.