I OW 153/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy B. a Burmistrzem Miasta i Gminy O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.M. działającej przez opiekuna prawnego M.M. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy B. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.M. będącej opiekunem prawnym A.M. z dnia [...] grudnia 2018 r. o skierowanie A.M. do domu pomocy społecznej poprzez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy O. jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Organ ten wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej w B. otrzymał z Ośrodka Pomocy Społecznej w O., który uznał się za niewłaściwy w sprawie, wniosek o skierowanie A.M. do domu pomocy społecznej. Wobec faktu, że również on uważa się za niewłaściwy został zmuszony o wystąpienie, o rozstrzygnięcie tego sporu do NSA. Ośrodek w B. zauważył ponadto, że przedmiotowy wniosek został złożony po wygaśnięciu opieki prawnej i konieczne jest ubezwłasnowolnienie A.M. która stała się osoba pełnoletnią, a następnie wyznaczenie opiekuna prawnego, jednakże dalej postanowieniem sądu została ona ubezwłasnowolniona całkowicie, zaś [...] marca 2020 r., Sąd Rejonowy w K. ustanowił dla niej opiekuna prawnego w osobie M.M. Ponadto Burmistrz podniósł, że odpłatność za pobyt A.M. do końca 2019 r. ponosił Ośrodek Pomocy Społecznej w B. - na czas określony do [...] stycznia 2019 r., przy czym nie wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji przedłużającej skierowanie A.M. do Domu Pomocy Społecznej po uzyskaniu przez nią pełnoletniości. Wskazał na pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w B. informujące opiekuna prawnego A.M., że decyzja o jej skierowaniu wygaśnie z dniem uzyskania przez nią pełnoletniości, wskazując iż do wydania dalszej decyzji jest właściwy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. ponieważ ostatnie zameldowanie na pobyt stały A.M. znajdowało się w O. Dalej Burmistrz podkreślił, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej po czym powołał się na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s." oraz art. 101 ust. 1 u.p.s. Zaznaczył, że przy ustalaniu organu właściwego dla ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności należy kierować się art. 59 ust. 1 u.p.s., przy czym w jego ocenie "w świetle tego przepisu błędnym było wiązanie właściwości organu z miejscem zamieszkania opiekuna prawnego gdyż już w dniu skierowania jej do Domu Pomocy Społecznej w B. była nią M.M., a ustawodawca przyjął - jako punkt odniesienia - dzień kierowania do domu pomocy społecznej". W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta i Gminy O. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy B. jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych.. Organ ten wskazał, że zgodnie z decyzją Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z [...] grudnia 2015 r. małoletnia A.M. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w O., przy czym Sąd Rejonowy w [...], Wydział III Rodzinny i Nieletnich w dniu [...] lutego 2016 r., sygn. akt [...] wydał orzeczenie, na mocy którego A.M. została umieszczona w domu pomocy społecznej (prawomocność od [...] marca 2016 r.). Następnie [...] kwietnia 2017 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w B. wydał decyzję kierującą do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w O. oraz ustalającą odpłatność w w/w DPS. Zobowiązał się w niej do pokrywania pełnych kosztów pobytu małoletniej A.M. do uzyskania przez nią pełnoletniości tj. do [...] r. Organ ten podkreślił, że A.M. od 21 marca 2007 r. zamieszkiwała na terenie B. (poprzedni opiekun prawny A.M., D.S. zamieszkiwała na terenie B.), natomiast od [...] stycznia 2016 r. do chwili obecnej była i jest zameldowana na stałe w B., bowiem obecny opiekun prawny M.M. (powołany postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. sygn.. akt [...] oraz po uzyskaniu pełnoletniości postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., sygn.. akt [...]), zamieszkuje pod adresem: [...]. Zaznaczył, że Gmina Miasto O. nigdy nie kierowała A.M. do domu pomocy społecznej, ani nie ponosiła odpłatności z tytułu pobytu A.M. w jakiejkolwiek placówce, ani bezpośrednio, ani zastępczo. Podkreślił także, że A.M. nie posiadała opiekuna prawnego zamieszkałego na terenie Miasta O. w momencie kierowania jej do domu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy B. oraz Burmistrzem Miasta i Gminy O. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z nich nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku A.M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie wskazać należy, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jedynie w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c.". Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Kodeks cywilny określa także miejsce zamieszkania osób, znajdujących się w sytuacjach szczególnych, to jest np. osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Zgodnie z brzmieniem art. 27 k.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Zatem w sytuacji, gdy dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie zostanie przez sąd ustanowiony opiekun prawny, właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej, jest organ miejsca zamieszkania jej opiekuna. Skoro bowiem, jak wskazano powyżej, pojęcie "miejsca zamieszkania" w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest ustalane w oparciu o definicję, zawartą w kodeksie cywilnym, przy czym kodeks ten reguluje również sytuacje szczególne, dla których, także jako definicje legalne, określa tzw. "pochodne miejsce zamieszkania", to brak jest uzasadnionych podstaw, by w tego rodzaju sprawach, odmiennie ustalać miejsce zamieszkania dla osób ubezwłasnowolnionych. Ponadto, należy również mieć na uwadze, że posługując się definicją legalną, którą zawiera dana ustawa (przy braku przepisów szczególnych), dla spójności prawa celowe jest przyjęcie również innej definicji legalnej, którą ta ustawa zawiera, a która to definicja jest ściśle tematycznie powiązana z poprzednią. Należy przy tym mieć na uwadze, że art. 101 ust, 1 u.p.s. i art. 27 k.c. nie można porównywać, bowiem odmienny jest zarówno ich charakter, jak i cel. Przepis art. 101 ust. 1 u.p.s. nie wyjaśnia w żaden sposób, jak należy rozumieć pojęcie "miejsca zamieszkania", gdyż jest przepisem wyłącznie o charakterze procesowym i technicznym. Z kolei art. 27 k.c. jest przepisem prawa materialnego a dodatkowo zawiera tzw. definicję legalną. Stanowiąc, że miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, ustawodawca miał w tym przypadku na uwadze fakt, że to opiekun prawny jest przedstawicielem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, sprawuje nad nią pieczę i zarządza jej majątkiem. Wobec tego ustalając organ właściwy do rozpoznania sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczącej osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, nie należy brać pod uwagę rzeczywistego miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia, lecz miejsce zamieszkania jej opiekuna. Takie rozumienie spornej kwestii pozwala opiekunowi na wywiązywanie się ze swych obowiązków, prawidłowo i z korzyścią dla podopiecznego. Z tego także powodu słuszne wydaje się dążenie do umieszczenia osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie w domu pomocy społecznej usytuowanym w pobliżu miejsca zamieszkania jej opiekuna prawnego. Należy mieć na uwadze, że nadrzędnym celem u.p.s. jest udzielanie potrzebującym pomocy, kwestia zaś rozliczeń finansowych i obowiązek partycypowania w kosztach, które z racji wykonywania zadań publicznych obciążają poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, ma drugorzędne znaczenie. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej A.M. i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 101 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. jest Burmistrz Miasta i Gminy B., tj. organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby, której wniosek dotyczy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opiekun prawny M.M. zamieszkuje pod adresem: [...]. Tym samym w przedmiotowej sprawie podzielono stanowisko o zasadności zastosowania art. 27 k.c. i ustaleniu właściwego organu z uwagi na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie (postanowienie NSA z 11 czerwca 2015 r, I OW 33/15, zob. również postanowienie NSA z 25 kwietnia 2018 r., I OW 8/18). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Burmistrza Miasta i Gminy O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, gdyż przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości jego uwzględnienia w przedmiotowej sprawie. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.