II SA/Lu 248/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi G. Sz. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] grudnia 2019 r., Starosta L. wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego przez G. S. (dalej jako: skarżąca) zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą, na działce o nr ew. [...], położonej w m. L., gm. K.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty, organ I instancji uznał, że zgłoszenie skarżącej zawierało braki, wobec czego postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nałożono na inwestorkę obowiązek uzupełnienia braków w postaci decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącej planowanej zmiany sposobu użytkowania oraz decyzji w sprawie wyłączenia gruntu z użytkowania rolniczego, w terminie do dnia [...] stycznia 2020 r. W piśmie z [...] grudnia 2019 r. skarżąca stwierdziła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie jest wymagana, ponadto organ dysponuje decyzją z [...] stycznia 2018 r., wydaną przez Starostę L., stwierdzającą, że grunt stanowiący część działki o numerze ewidencyjnym [...], będący w użytkowaniu inwestorki, z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego i budynków mieszkalnych pozostaje gruntem rolnym i nie podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej. W związku z tym skarżąca oświadczyła, że dokumenty wskazane w postanowieniu Starosty nie zostały i nie zostaną dostarczone. W tej sytuacji, wspomnianą decyzją z [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.), Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia. W odwołaniu od decyzji Starosty skarżąca zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b., art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.; dalej jako: u.o.g.r.). W ocenie skarżącej organ błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz bezpodstawnie nałożył obowiązek przedłożenia decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2020 r., Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do stosowania art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. i nakładania obowiązku dołączenia do zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowy budynek jest budynkiem istniejącym, a planowana zmiana sposobu użytkowania nie zmienia zagospodarowania terenu, formy architektonicznej budynku oraz nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych. W przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku, która nie wymaga przeprowadzenia żadnych robót budowlanych, jak również nie wpływa na formę architektoniczną budynku i zagospodarowanie terenu, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może być wydana. Zdaniem Wojewody nieuzasadnione są natomiast zarzuty odwołania dotyczące obowiązku przedłożenia decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego. Z art. 71 ust. 2 pkt 6 P.b. wynika, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Teren działki, na którym znajduje się budynek objęty zgłoszeniem, zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy kopią decyzji Starosty L. z [...] stycznia 2018 r., pozostaje gruntem rolnym. Jako taki podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Treść ww. decyzji określa, że grunt, przeznaczony pod budowę budynku gospodarczego w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, pozostaje gruntem rolnym i nie podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej. Jednakże zgłoszenie, wniesione przez skarżącą, dotyczy "zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą bez konieczności wykonania robót budowlanych", nie wskazując, że planowana zmiana będzie dotyczyła budynku wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego (także po zmianie sposobu użytkowania). Jeżeli planowana zmiana będzie skutkowała tym, że budynek stanie się wskutek zmiany sposobu użytkowania budynkiem mieszkalnym, który nie będzie związany z gospodarstwem rolnym, grunt znajdujący się pod przedmiotowym budynkiem powinien zostać wyłączony z użytkowania rolniczego. Uzasadnia to żądanie przedłożenia decyzji właściwego organu dotyczącej wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. W ocenie Wojewody, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 u.o.g.r., który skarżąca oparła na twierdzeniu, że przepis ten nakłada obowiązek wydania decyzji w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozpoznawanej sprawie miało to miejsce przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, natomiast aktualnie wobec braku konieczności prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, związanych z planowaną zmianą sposobu użytkowania, zbędne jest występowanie z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, Wojewoda stwierdził, że także w przypadku niektórych inwestycji wymagających jedynie zgłoszenia, z uwagi na cele ochronne ustawy, zachodzi konieczność uzyskania przez inwestora przed zgłoszeniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik G. S. zarzucił naruszenie: (1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 8 k.p.a. przez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, w szczególności przez zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie czy wniosek złożony przez inwestorkę dotyczy budynku, który również po przeprowadzeniu procedury zmiany sposobu użytkowania będzie nadal wchodził w skład gospodarstwa rolnego, tak jak to ma miejsce dotychczas, czy też po zmianie sposobu użytkowania budynek związek ten utraci; (2) art. 71 ust. 2 P.b., przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że dopuszczalnym jest nakładanie na stronę postępowania obowiązku przedłożenia decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, w sytuacji gdy z treści naruszonego przepisu, w którym wymienione zostały dokumenty, które powinny być załączone do zgłoszenia obowiązek taki nie wynika; (3) art. 11 ust. 4 u.o.g.r., przez jego niezastosowanie i zobowiązanie strony do przedłożenia decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, w sytuacji gdy zgodnie z dyspozycją naruszonego przepisu wydanie takiej decyzji nastąpić może przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy miało miejsce przed wzniesieniem budynku, którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania, zaś obecnie, wobec braku konieczności prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych związanych z planowaną zmianą sposobu użytkowania, zbędne jest występowanie z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei wyłącza obowiązek pozyskania decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik podniósł, że skarżąca uzyskała decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, którego dotyczy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania (decyzja z [...] stycznia 2018 r. wydana przez Starostę L.). W decyzji stwierdzono, że grunt stanowiący część działki nr [...] nie podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej z uwagi na fakt zagrodowego charakteru zabudowy oraz fakt, iż skarżąca posiada status rolnika. Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku nie powoduje, że zabudowa utraci swój pierwotny, zagrodowy charakter, a tym samym nie zachodzą i nie zachodziły przesłanki do wszczynania postępowania w celu uzyskania decyzji o wyłączeniu z użytkowania rolniczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b., w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć określone dokumenty, w tym m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 4), a także w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na aktualnym etapie sprawy zakres kwestii spornych między skarżącą a organami uległ pewnemu zawężeniu. O ile w postępowaniu przed organem I instancji pojawiała się jeszcze kwestia konieczności dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, to Wojewoda (słusznie zdaniem Sądu) zakwestionował stanowisko Starosty w tym zakresie. Kwestią sporną pozostaje obowiązek dołączenia do zgłoszenia skarżącej (dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny) decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Obowiązek legitymowania się decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej Wojewoda zasadnie wywodzi z art. 71 ust. 2 pkt 6 P.b., w którym mowa o "pozwoleniach, uzgodnieniach lub opiniach wymaganych odrębnymi przepisami". Takimi przepisami są niewątpliwie regulacje zawarte w ustawie z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym wymóg uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej. W świetle definicji ustawowej, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.). Wyłączenie z produkcji rolnej, rozumiane tak jak w definicji ustawowej, może nastąpić również poprzez zmianę użytkowania obiektu budowlanego. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdy sposób użytkowania przed zmianą nie wymagał wyłączenia, bowiem budynek gospodarczy mógł być uznany za wchodzący w skład gospodarstwa rolnego, natomiast jeśli po zmianie użytkowania utracił charakter zabudowy związanej z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego, oznaczało to wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, co wiązało się z koniecznością uzyskania decyzji o wyłączeniu. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Sensem tego przepisu, uwzględniając treść definicji wyłączenia z produkcji rolnej (rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, art. 4 pkt 11 u.o.g.r.), jest przyjęcie założenia, że grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego, nie przestaje być użytkowany rolniczo. Jeżeli w wyniku zmiany sposobu użytkowania zostaną "zerwane" wynikające z tego przepisu związki budynku z gospodarstwem rolnym, oznaczać to będzie, że grunt pod takim budynkiem nie jest już gruntem kwalifikowanym jako rolny w rozumieniu definicji ustawowej (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.), a w konsekwencji doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.), co wymaga uzyskania zezwolenia (art. 11 u.o.g.r.). Nie jest argumentem zasługującym na uwzględnienie powołanie się przez skarżącą na znajdującą się w aktach sprawy decyzję z 2018 r. Z rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji wynika jednoznacznie, że grunt stanowiący część działki nr [...], "z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego" w ramach gospodarstwa rolnego pozostaje gruntem rolnym i nie podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolnej. Decyzja ta odnosiła się do budynku gospodarczego, a nie do budynku mieszkalnego, a taką funkcję ma pełnić po zmianie sposobu użytkowania. Jest to wbrew pozorom istotne, gdyż – jak wskazano wyżej – zmiana sposobu użytkowania może oznaczać wyłączenie z produkcji rolnej. Z argumentacji skarżącej wynika nota bene, że decyzja z 2018 r. została wydana na potrzeby ubiegania się o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego. Źródłem zasadniczych wątpliwości jest analiza zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W opisie do projektu zagospodarowania działki wskazano, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem będącym przedmiotem opracowania (zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania) oraz – co kluczowe w sprawie – budynkami mieszkalnymi. Potwierdza to treść mapy do celów projektowej, na której oprócz budynku objętego zgłoszeniem widnieją trzy budynki wybudowane na tej samej działce. Taki sposób zagospodarowania działki wyklucza możliwość uznania, że mamy do czynienia z budynkami mieszkalnymi wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Nie sposób uznać, że cztery budynki mieszkalne na działce (po uwzględnieniu zmiany objętej zgłoszeniem) stanowiącej grunt rolny, bez żadnego towarzyszącego im budynku gospodarczego, mogą być uznane za obiekty służące gospodarce rolnej. Ustalenia te podważają również argumenty pełnomocnika skarżącej, powołującego się na decyzję z 2018 r. Sposób użytkowania gruntów w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w styczniu 2018 r. był zupełnie inny niż w dacie wniesienia sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku – w ówczesnym stanie budynek gospodarczy mógł być uznany za część gospodarstwa rolnego. Podobnie, aktualny sposób zagospodarowania działki jest zupełnie inny niż ustalony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2019 r. oraz analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik do niej. W projekcie decyzji, a zwłaszcza na załączniku graficznym do analizy nie są uwidocznione trzy budynki mieszkalne, znajdujące się na tej samej działce, które to budynki ewidentnie są widoczne w dokumentacji załączonej do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku. Podsumowując: zmiana sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, uwzględniając ustalenia poczynione w sprawie, w tym analizę dokumentacji załączonej do zgłoszenia, spełnia ustawowe znamiona wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W szczególnych uwarunkowaniach rozpoznawanej sprawy nowy sposób użytkowania budynku gospodarczego jako budynku mieszkalnego nie może być oceniany jako kontynuacja użytkowania w ramach zabudowy zagrodowej, a zatem oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.). Do zgłoszenia w trybie art. 71 P.b. należało zatem dołączyć decyzję w tym przedmiocie (71 ust. 2 pkt 6), skoro takiej decyzji inwestor nie dołączył, organy administracji architektoniczno-budowlanej musiał wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia. Nie są zasadne argumenty pełnomocnika skarżącej, że w świetle brzmienia art. 11 ust. 4 u.o.g.r. na dzień wydania zaskarżonej decyzji, obowiązek uzyskania decyzji o wyłączeniu dotyczył tylko przypadków, kiedy było wymagane pozwolenie na budowę. Pełnomocnik, wywodzi w drodze rozumowania a contrario, że takiego obowiązku nie było w przypadku gdy roboty były realizowane na podstawie zgłoszenia. Tym bardziej taki obowiązek nie miał zastosowania w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, bez konieczności wykonania robót budowlanych. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że istotą ustawy z 1995 r. jest ochrona rolniczego wykorzystania gruntów, m.in. przez ograniczenie możliwości ich wykorzystania na inne cele. To jak grunt rolny ma zostać wykorzystany nie zależy od tego, czy dana inwestycja - zaplanowana na gruncie rolnym przez inwestora - wymaga pozwolenia budowlanego, czy też tylko zgłoszenia, ale od tego, jaki jest charakter tej inwestycji i czy zmieni się wobec tego sposób wykorzystania gruntu rolnego po jej zrealizowaniu. Oznacza to, że także w przypadku niektórych inwestycji wymagających jedynie zgłoszenia, w pewnych sytuacjach identyfikowanych z punktu widzenia wyżej określonego celu ochronnego ustawy, zajdzie konieczność uzyskania przez inwestora przed takim zgłoszeniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może przyjąć zgłoszenia przedsięwzięcia, które nie jest związane z rolniczym wykorzystywaniem gruntu, jeżeli inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. W sytuacji, gdy zamierzenie budowlane realizowane jest na terenach rolnych bądź leśnych, inwestor zobligowany jest uzyskać decyzję o wyłączeniu tych gruntów z produkcji. Jeżeli inwestor taką decyzją nie dysponuje, to organ zobligowany jest do podjęcia decyzji o sprzeciwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 października 2016 r., II SA/Gd 198/16, a także przytaczany przez Wojewodę wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2016 r., II SA/Kr 329/16). W tej sytuacji nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością, nie pomijając żadnego istotnego elementu – nie naruszył zasad prawdy materialnej, ani swobodnej oceny dowodów (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). To, że rozstrzygnięcie organu, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach jest sprzeczne z wolą i interesem inwestora, nie może być uznane za naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Z przedstawionych wyżej wywodów wynika również, że organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, zarówno art. 71 ust. 2 P.b., jak i art. 11 ust. 4 u.o.g.r. Na marginesie można zauważyć, że zasadnicze wątpliwości wzbudza też kwestia samego zgłoszenia zmiany użytkowania, które nie wymaga jakichkolwiek robót budowlanych. W ocenie Sądu może to świadczyć o obejściu prawa na którymś z etapów procesu inwestycyjnego. Istotne wątpliwości wzbudza pierwotna kwalifikacja obiektu jako budynku gospodarczego, skoro bez wykonania żadnych robót budowlanych można zmienić sposób jego wykorzystania. Ponadto wątpliwości budzi wybudowanie na tej samej działce, mającej charakter rolniczy, trzech innych budynków mieszkalnych. Sąd nie ocenia w tym postępowaniu legalności innych aktów wydanych w procesie inwestycyjnym, lecz decyzję w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Jest to jednak dodatkowy argument potwierdzający tezę, że zmiana sposobu użytkowania powinna być kwalifikowana jako wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, wymagająca uzyskania stosownej zgody. Przy takim zagospodarowaniu działki nie sposób bronić tezy, że jest to zabudowa zagrodowa. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.