II OSK 2116/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2126/17 w sprawie ze skargi Fundacji "C." z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie ze skargi Fundacji "C." z siedzibą w W. (dalej Fundacja) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z [...] maja 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy S. kary pieniężnej za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w Programie Ochrony Powietrza dla Województwa Małopolskiego, zakończonej postanowieniem GIOŚ z dnia [...] maja 2017 r., GIOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zaskarżyła Fundacja, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 31 § 1 oraz 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu, że przedmiotowe postępowanie mające na celu wymierzenie kary pieniężnej za niedotrzymanie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. terminów realizacji zadań określonych w Programie Ochrony Powietrza dla Województwa Małopolskiego nie jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska oraz że wynik tego postępowania nie wywrze bezpośrednio wpływu na poprawę stanu środowiska naturalnego. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że to postępowanie dotyczy ochrony środowiska. Wynika to zarówno z umiejscowienia art. 315a ust. 1 i 2 w podstawowym dla ochrony środowiska akcie normatywnym, jakim jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej p.o.ś.), jak i z funkcji, którą kara pieniężna ma odegrać w celu zapewnienia, że zostaną zrealizowane zadania określone w Planie Ochrony Powietrza dla Województwa Małopolskiego. Kara pieniężna spełnia istotną rolę w egzekwowaniu obowiązków z zakresu ochrony środowiska i tym samym ma istotne znaczenie dla tej problematyki. W opinii Sądu, treść statutu Fundacji potwierdza, iż jest to organizacja realizująca działania mające na celu ochronę środowiska. Przywołując § 5 ust. 1 ppkt a) i c) oraz ust. 2 statutu, Sąd stwierdził, iż cele statutowe Fundacji uzasadniają jej udział w przedmiotowym postępowaniu. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem GIOŚ, że nie została spełniona również druga przesłanka warunkująca dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu, tj. przesłanka interesu społecznego, gdyż we wniosku o dopuszczenie do udziału Fundacja przedstawiła okoliczności uzasadniające uznanie jej za uczestnika na prawach strony w postępowaniu. Sąd podał, że wprawdzie w systemie prawa brak jest legalnej definicji interesu społecznego, co stanowi pewne utrudnienie w precyzyjnej identyfikacji kryteriów, w oparciu o które winno być dokonywane ustalanie występowania takiego interesu w kontekście art. 31 k.p.a., niemniej przyjąć należy, że przesłanką wstępnie przemawiającą za istnieniem takiego interesu jest to, że wynik postępowania administracyjnego, pozostającego w kręgu zainteresowania organizacji społecznej, wpływa wprost lub potencjalnie na prawa lub obowiązki szerokiego kręgu osób (innych niż podmiot, którego decyzja ta dotyczy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz Miasta i Gminy S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1/ art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że Fundacja "C." jest organizacją, którą należy dopuścić do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy S. kary pieniężnej za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w Programie Ochrony Powietrza dla Województwa Małopolskiego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.); 2/ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że żądanie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu uzasadnione jest celami statutowymi i przyjęciu, że interes społeczny przemawia za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu, podczas gdy prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego uzasadnia odmowę dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 3/ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez to, że Sąd nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując, że istnieje związek pomiędzy celami statutowymi Fundacji a przedmiotem prowadzonego postępowania, podczas gdy takiego związku nie ma, bowiem w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzyga się kwestii, które bezpośrednio wpływają na środowisko, a przedmiot postępowania nie mieści się w zagadnieniach wymienionych w statucie Fundacji, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 4/ art. 315a ust. 1 i 2 p.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię dokonaną przez Sąd i niewłaściwe zastosowanie w kontekście oceny przedmiotu niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim wypada, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – pomimo braku powiązania ich z odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należy zatem rozumieć jako zarzuty dokonania przez Sąd wadliwej – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – oceny stosowania przez GIOŚ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powiązanie tych zarzutów z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie jest wystarczające, ponieważ art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. określa jedynie na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną, a więc Sąd I instancji nie stosował tego unormowania. Zauważyć przy tym wypada, że w zarzucie naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz w pierwszym z dwóch zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podano, że stanowią one podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), a w drugim z zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazano, że stanowi on podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (czyli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), natomiast zarzutu naruszenia art. 315a ust. 1 i 2 p.o.ś. nie powiązano z żadną z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Jedynie na podstawie jego treści można przyjąć, że skoro strona dopatruje się błędnej wykładni powyższego unormowania prawa materialnego, podstawę tego zarzutu stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wadliwości te jednak nie dyskwalifikują przedmiotowej skargi kasacyjnej, gdyż jest możliwa merytoryczna ocena podniesionych w niej zarzutów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji należycie wykazał, dlaczego uznał, iż w niniejszej sprawie cele statutowe Fundacji uzasadniają jej udział w przedmiotowym postępowaniu oraz z jakich względów przyjął, że interes społeczny przemawia za jej udziałem w tym postępowaniu. Sąd prawidłowo ocenił, iż treść statutu Fundacji potwierdza, że jest to organizacja realizująca działania mające na celu ochronę środowiska, a także, iż przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska. Stanowisko swoje w tym zakresie należycie umotywował. Sąd Wojewódzki słusznie też przyjął, że udział Fundacji odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem, przy czym wynik tego postępowania wpływa wprost lub potencjalnie na prawa lub obowiązki szerokiego kręgu osób. Nie jest zatem wadliwe stanowisko Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że GIOŚ z naruszeniem tego unormowania podjął zaskarżone postanowienie. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 31 § 1 i 2 k.p.a. nie jest w tej sytuacji zasadny. Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ administracyjny z naruszeniem tych przepisów proceduralnych wydał zaskarżone postanowienie, bowiem GIOŚ pomijając interes społeczny wadliwie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, w wyniku czego błędnie uznał, że Fundacja nie spełniła warunków z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 315a ust. 1 i 2 p.o.ś. podkreślić trzeba, że art. 315a w całości dotyczy ochrony środowiska, regulując kwestię wymierzenia organowi kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków z zakresu ochrony powietrza. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd I instancji nie zajmował się wymierzeniem organowi kary pieniężnej, lecz jedynie wskazał, że regulacja zawarta w tym unormowaniu dotyczy ochrony środowiska. Na tej podstawie przyjął, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska, czyli wiąże się z celami statutowymi Fundacji. Podejmując zaskarżony wyrok Sąd I instancji unormowania tego w istocie nie stosował, ani nie dokonywał jego wykładni, poprzestając na prawidłowym stwierdzeniu, że art. 315a dotyczy ochrony środowiska. Nie naruszył więc tego przepisu. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.