I SAB/Wr 244/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk,, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi: M.A.Z. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić Stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości: 100,00 zł (sto złotych). UZASADNIENIE A.A. (dalej: Strona, Skarżąca) pismem z 12 kwietnia 2019 r. (data wpływu do Organu – 17.04.2019 r.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze zostały wyartykułowane zarzuty o naruszeniu: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 ustawy z 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) dokonania kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 2) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.; 3) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. W myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, zatem gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny obowiązany jest z urzędu badać, czy wniesienie skargi jest dopuszczalne. Negatywny wynik takiej kontroli skutkuje brakiem możliwości rozstrzygnięcia sporu i wydania w sprawie wyroku. Odnosząc się do stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych Sąd stwierdza, że w toku prowadzonego postępowania wszczętego 27 listopada 2017 r. wnioskiem Strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a. Niespornym jest również między stronami wydanie i doręczenie (odebranie 25 października 2018 r.) przez Organ decyzji z 24 października 2018 r. nr SOC-LP1.6151.1.7002.2017.AMA, mocą której Stronie zostało udzielone zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do 24 października 2021 r. (decyzja niekwestionowana i ostateczna przed dniem 17.04.2019 r.). Strona wniosła, więc skargę na przewlekłość postępowania już po jego zakończeniu. Odnośnie takiej sytuacji Sąd podziela w całości stanowisko zaprezentowane w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 listopada 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Po 102/20 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie CBOSA) i przyjmuje jako własną powołaną tam argumentację. Zauważyć zatem należy, że kwestia dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania była przedmiotem zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 3732/18 (dostępne w CBOSA) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, o treści: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 3/19 przejął do rozpoznania sprawę, w której zapadło ww. postanowienie NSA i postanowieniem z 2 września 2020 r. o sygn. akt II OSK 3732/18 (dostępne w CBOSA) uchylił wyrok sądu I instancji i odrzucił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia został wyrażony pogląd prawny, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Jak wyżej wskazano w rozpatrywanej sprawie jakkolwiek ponaglenie zostało wniesione w toku postępowania, którego dotyczyło, to skarga na przewlekłość tegoż postepowania została złożona już po wydaniu i doręczeniu decyzji oraz po jej uprawomocnieniu. Sąd uznaje, że zaskarżenie przewlekłości postępowania, które na moment wnoszenia w tym przedmiocie skargi już się nie toczy, nie jest niedopuszczalne. Należy wskazać, że w uzasadnieniu ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 3732/18 zauważono uchwałę podjętą 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w CBOSA) o treści: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Mając zaś ponadto na uwadze: identyczny cel (ratio legis) zarówno skargi na bezczynność organu, jak i na przewlekłość postępowania, wymogi formalne obu rodzajów skarg (zwłaszcza wspólną dla nich konieczność uprzedniego wniesienia ponaglenia), jak również treść ewentualnego wyroku uwzględniającego obie skargi (uregulowaną jednolicie w art. 149 p.p.s.a.), można uznać, że dokonując oceny dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji kończącej odnośne postępowanie administracyjne, należy kierować się takimi samymi przesłankami i ocenami, co przy skardze na "historyczną" bezczynność. Podstawę do sfomułowania takiego wniosku daje argumentacja prawna, jaką posłużył się Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając wspomniana uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19: – objęte kognicją sądu administracyjnego zarówno bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości , zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie kwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi; – przyznane stronie prawo do złożenia ponaglenia realizowane jest w toku obciążonego wadą zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania, strona poprzez to prawo uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu niezałatwienia sprawy, a przyjęty przez ustawodawcę sens normatywny pojęcia ponaglenia odpowiada słownikowemu znaczeniu tego pojęcia w języku potocznym (ogólnym) - oznacza ono wezwanie kogoś do pośpiechu, podjęcie działania w celu wymuszenia na kimś oczekiwanej, określonej czynności (vide: Uniwersalny Słownik języka polskiego, pod red. St. Dubisza, PWN, 2006 r.; Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego); – przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość nie może być identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej, wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., definiujących bezczynność i przewlekłość, jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. postępowaniu administracyjnym; – w obu przypadkach (przewlekłości/bezczynności) skarga jest skierowana przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje; – kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny - normatywna treści pojęć bezczynności i przewlekłości plus wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia; – ponaglenie wypełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość oraz stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i ma wywierać presje na zakończenie sprawy - ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy, a odmienne rozumowanie wywołałoby rozchwianie spójności normatywnej konstrukcji instytucji ponaglenia, prowadziłoby też do zerwania pojęciowej spójność bezczynności i przewlekłości podlegających kontroli na drodze administracyjnej i sądowej; – użyty w art. 53 § 2b p.p.s.a. termin "w każdym czasie", który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego - prowadzi to z kolei do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326); – przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z poniższych względów: a) pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność/przewlekłość - inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu, czy to bezczynności, czy przewlekłości, rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.; b) dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność/przewlekłość narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia, co do zasady ograniczonych terminem, c) ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość, w wyniku którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jakkolwiek w sentencji powoływanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesiono się wyłącznie do skargi na bezczynność, to zawarte w jej uzasadnieniu rozważania i argumentację Sąd odnosi do obu rodzajów skarg (tj. na bezczynność oraz na przewlekłość), mając na uwadze wspólne dla nich założenia i elementy (celowościowe, konstrukcyjne, itd.). Zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania są skierowana przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. W odniesieniu do obu rodzajów skarg ustawodawca sformułował identyczne przesłanki ich wniesienia, w tym co do właściwego terminu, posługując się w tym ostatnim przypadku wyrażeniem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skoro zaś w ww. uchwale uznano, że określony w tym przepisie termin "w każdym czasie", właściwy zarówno do wniesienia skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego – co doprowadziło do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy – to brak jest dostatecznych podstaw, aby w inny sposób wyznaczać przedział czasu właściwy do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość. W konsekwencji Sąd uznaje, że również wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość jest tylko możliwe (dopuszczalne) w przedziale czasowym od zaistnienia stanu przewlekłości "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem, aż do załatwienia sprawy, w której zarzucana przewlekłość postępowania wystąpiła. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę Strony na przewlekłość postępowania jako wniesioną po załatwieniu przez Organ sprawy (zakończeniu postępowania) odrzucił, jako niedopuszczalną z innych przyczyn zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu, w wysokości 100,00 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.