I OSK 1950/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Marynarki Wojennej RP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 414/06 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Dowódcy Marynarki Wojennej RP z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia dodatku za służbę na morzu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dowódcy Marynarki Wojennej RP na rzecz K. R. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. uwzględnił skargę K. R. na decyzję Dowódcy Marynarki Wojennej RP z dnia [...], w przedmiocie zawieszenia wypłaty należności pieniężnej i uchylił decyzję ostateczną w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów i następującą ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), zawiesił z dniem [...] kwietnia 2005 r. wypłatę K. R. dodatku za służbę na morzu w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, to jest w kwietniu 2005 r., do czasu ustania przesłanek uzasadniających to zawieszenie. Decyzję uzasadniono tym, iż K. R. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego, dokonanego przez żołnierza z dniem [...] kwietnia 2005 r. Z dniem zwolnienia nabył on uprawnienia do ww. należności, jednakże z uwagi na tymczasowe aresztowanie w dniu [...] marca 2005 r. zaistniały przesłanki do zawieszenia wypłaty tej należności określone w art. 92 ust. 1 ustawy. Od decyzji odwołał się K. R., zaś Dowódca Marynarki Wojennej RP, decyzją z dnia [...] uchylił decyzję w całości, przyznał K. R. dodatek za ostatni miesiąc pełnienia służby wojskowej na morzu w wyższej – niż organ I instancji – wysokości, to jest kwocie 770 zł i zawiesił jego wypłatę. Decyzja ostateczna została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. z uwagi na nieuwzględnienie przez organ stanu z dnia orzekania oraz naruszenie przepisów procesowych polegające na niezamieszczeniu orzeczenia co do istoty. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części zawieszającej wypłatę dodatku za służbę na morzu za kwiecień 2005 r. w kwocie 770 zł do czasu umorzenia postępowania w stosunku do K. R. albo uniewinnienia go prawomocnym wyrokiem. W uzasadnieniu organ powołał się na okoliczność, iż wobec K. R. zostało zastosowane tymczasowe aresztowanie przez Wojskowy Sąd Garnizonowy w G., które zostało następnie przedłużone do [...] września 2005 r. K. R. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] kwietnia 2005 r., a więc w okresie tymczasowego aresztowania. Zaszły więc przesłanki do zawieszenia wypłaty świadczeń w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W chwili wydania decyzji II instancji K. R. nie był już tymczasowo aresztowany, lecz postępowanie karne prowadzone przeciwko niemu nie zostało umorzone, ani też nie został on uniewinniony prawomocnym wyrokiem sądu. Nie ma więc możliwości zastosowania art. 92 ust. 2 ustawy przewidującego, że w razie umorzenia postępowania karnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, żołnierz zawodowy otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz zwieszone należności pieniężne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W skardze do WSA K. R. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, wymienionych w podstawie decyzji i stwierdził, że w sprawie tej zachodziły przesłanki do przyznania i wypłaty wszystkich należności związanych z zakończeniem służby wojskowej. Ustawa ustala zamknięty katalog przesłanek skutkujących utratę uprawnień przez żołnierza zawodowego, z których żadna nie zaistniała. Skarżący przyznał, że w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji istniały przesłanki do zawieszenia wypłaty świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. Jednakże obecnie przesłanki te nie zachodzą. Postępowanie karne zostało zakończone, a wymierzona kara nie skutkuje utratą uprawnień emerytalnych, ani utratą innych przywilejów i należności związanych ze służbą. W odpowiedzi na skargę Dowódca Marynarki Wojennej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji ostatecznej. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę przede wszystkim na powinność organu odwoławczego uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji i ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia wypłaty skarżącemu należności pieniężnych, związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej. Organ uwzględnił zgodnie ze wskazaniami Sądu fakt, iż tymczasowe aresztowanie zostało uchylone, jednakże stwierdził, iż zawieszenie wypłaty należności trwać będzie aż do czasu umorzenia postępowania lub uniewinnienia skarżącego. Należało zatem rozstrzygnąć, czy w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 i 2 ustawy możliwe jest dalsze zawieszenie wypłaty należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby, mimo uchylenia tymczasowego aresztowania i zakończenia postępowania karnego wyrokiem skazującym na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych albo tymczasowo aresztowany zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Stosownie do ust. 2 w razie umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, żołnierz zawodowy otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz zawieszone należności pieniężne wraz z odsetkami ustawowymi od dnia, w którym uposażenie lub inna należność stała się wymagalna, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Pojęcie "zawieszenie wypłaty", którym posługuje się przepis nie jest tożsame z pojęciem "utraty prawa" do określonych świadczeń. Sąd wyjaśnił, iż jeżeli następuje zawieszenie wypłaty to oznacza, że ustanie przyczyn tego zawieszenia winno skutkować wypłatę należności pieniężnych, które z racji zawieszenia nie mogły zostać uprzednio wypłacone, o ile nie zaszły przewidziane przepisami ustawy okoliczności, powodujące utratę prawa do określonego świadczenia. Z art. 92 ust. 2 ustawy wynika, iż z całą pewnością zawieszone należności zostaną wypłacone w razie umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo wyroku uniewinniającego. Organ II instancji ograniczając się do wykładni literalnej przyjął, że tylko wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie umożliwi wypłatę skarżącemu należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem. Faktycznie skarżący został więc pozbawiony prawa do tych należności z powodu tymczasowego aresztowania i następnie skazania prawomocnym wyrokiem Sądu na karę pozbawienia wolności z jej warunkowym zawieszeniem. Dalej Sąd zauważa, iż o tym kiedy żołnierzowi nie przysługuje odprawa stanowi przepis art. 94 ust. 6 ustawy. Są to przypadki utraty stopnia wojskowego albo degradacji, orzeczenia dyscyplinarnego o usunięciu ze służby wojskowej, prawomocnego orzeczenia środków karnych pozbawienia praw publicznych, wydalenia ze służby wojskowej lub zakazu wykonywania zawodu żołnierza zawodowego, skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego) bez warunkowego zawieszenia jej wykonania – wymienione w art. 111 ust. 11-14 ustawy. Omawiany przepis ani żaden inny, nie zawiera regulacji, zgodnie z którą tymczasowe aresztowanie żołnierza skutkowało utratę prawa do odprawy, o której mowa w art. 94, czy też należności pieniężnych wymienionych w art. 95 ustawy. Zdaniem Sądu tymczasowy areszt, który służy zabezpieczeniu prawidłowego toku postępowania karnego, nie może wywoływać dolegliwości wykraczających poza naturalne konsekwencje wypływające z faktu pozbawienia wolności, a z całą pewnością nie może skutkować pozbawieniem prawa do wypłaty wszelkich świadczeń związanych ze służbą wojskową. Stosowanie tymczasowego aresztowania nie może stanowić kryterium różnicowania żołnierzy zawodowych, decydującego o wypłacie należności związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej. Przyjęcie takiego kryterium różnicowania jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji i prowadziłoby do sytuacji, w której tylko fakt stosowania tymczasowego aresztowania (przy identycznych wyrokach skazujących na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania) pozbawiałby żołnierza należnych świadczeń. Prowadzi to do konstatacji, iż przepisu art. 92 ust. 1 i 2 ustawy nie można wykładać w sposób, który faktycznie skutkować będzie pozbawieniem prawa do wypłaty świadczeń z powodu zastosowania tymczasowego aresztowania i zwolnienia ze służby w trakcie stosowania tego środka. Sąd sięgnął także do wykładni historycznej (art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy) wywodząc, iż mimo rozszerzenia w porównaniu z poprzednim stanem prawnym, katalogu należności podlegających zawieszeniu, celem ustawodawcy nie było pozbawienie żołnierzy prawa do należnych świadczeń z powodu tymczasowego aresztowania i zwolnienia żołnierza ze służby w czasie stosowania tego środka. Sąd wyjaśnił także odmienny charakter uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym, stanowiących comiesięczną gratyfikację za pełnienie służby. Jeżeli więc żołnierz jest tymczasowo aresztowany i nie jest możliwe pełnienie służby – zasadnym jest zatem ograniczenie wysokości uposażenia i uzależnienie wypłaty pozostałej części od umorzenia postępowania lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem. Inaczej przedstawia się charakter należności związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej, której dotyczy zaskarżona decyzja. Sporny dodatek jest świadczeniem związanym ze zwolnieniem ze służby. Przy braku wyraźnej regulacji ustawowej, fakt tymczasowego aresztowania nie może mieć bezpośredniego wpływu na prawo do tego świadczenia. W ocenie Sądu przepis art. 92 ust. 1 i 2 ustawy nie stanowi podstawy do pozbawienia żołnierza należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Z ust. 2 można wnioskować, iż stan zawieszenia wypłaty należności może trwać najwyżej do wydania prawomocnego wyroku kończącego postępowanie karne. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie oceny czy i jaki jest wpływ wyroku na prawo do określonych należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby. Z treści art. 94 ust. 6 ustawy wynika, że na prawo do uzyskania odprawy ma rodzaj wymienionej kary. Jeżeli przepisy nie przewidują utraty prawa do świadczeń wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu, to brak jest podstaw do dalszego utrzymywania stanu zawieszenia wypłaty tych świadczeń. W takim przypadku skazanie w myśl art. 92 ust. 2 ma wpływ na prawo do odsetek. W ocenie Sądu organ odwoławczy uznając, iż tymczasowe aresztowanie i następnie skazanie prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, uniemożliwia wypłatę zawieszonych należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej, naruszył przepis art. 92 ust. 1 i 2 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zalecił, aby organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił przedstawioną wyżej wykładnię i dokonał oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów skazanie skarżącego prawomocnym wyrokiem pozbawiło go prawa do przedmiotowych należności, jeżeli nie – to do kiedy trwał stan zawieszenia wypłaty i rozstrzygnięcia o wypłacie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą Ppsa, orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dowódca Marynarki Wojennej WP, reprezentowany przez radcę prawnego J. S. i zaskarżając wyrok w całości oparł ją o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że pomimo nieumorzenia postępowania karnego i niewydania prawomocnego wyroku uniewinniającego, skarżący winien otrzymać zawieszone w związku z tymczasowym aresztowaniem należności pieniężne. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Polemizując ze stanowiskiem Sądu w uzasadnieniu skargi organ stwierdza, iż z art. 92 ust. 2 ustawy wynika, że zawieszone należności pieniężne zostaną wypłacone w razie umorzenia postępowania karnego albo uniewinnienia żołnierza prawomocnym wyrokiem Sądu. Zdaniem organu odwoławczego z literalnej wykładni wynika, że tylko wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie umożliwia wypłatę K. R. należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Istotną rolę odgrywa tutaj fakt, że zwolnienie K. R. z zawodowej służby wojskowej nastąpiło w trakcie stosowania tymczasowego aresztowania. Gdyby skarżący zwolnił się ze służby po uchyleniu postępowania, wówczas nie istniałaby kwestia należności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. R., reprezentowany przez adw. D. K.-S. wniósł o jej oddalenie, opowiedział się za trafnością stanowiska Sądu i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 nie wystąpiła, stąd przedmiotem badania był tylko postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami administracji wojskowej, a następnie przed sądem administracyjnym było zawieszenie należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. Podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie zawieszenia wypłaty należności stanowi przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750). Przewiduje on zawieszenie od najbliższego terminu płatności połowy otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłaty dodatków o charakterze stałym, a także wypłaty należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w przypadku zawieszenia żołnierza zawodowego w czynnościach służbowych albo tymczasowego aresztowania. Z uwagi na datę zwolnienia K. R. (z dniem 30 kwietnia 2005 r.), a więc przed wydaniem decyzji organu I instancji, Dowódca Jednostki Wojskowej zawiesił tylko wypłatę należności związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej. Decyzja ta uzasadniona była zastosowaniem wobec K. R. tymczasowego aresztowania w dniu [...] marca 2005 r., gdy w dacie wydania decyzji tymczasowe aresztowanie trwało nadal. Powyższa decyzja wskutek wniesienia odwołania przez K. R. nie stała się ostateczna, a po uchyleniu decyzji Dowódcy Marynarki Wojennej RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. organ odwoławczy ponownie rozpatrywał sprawę i wydał decyzję ostateczną w dniu [...], utrzymującą w mocy zawieszenie wypłaty spornego świadczenia do czasu umorzenia postępowania lub prawomocnego uniewinnienia skarżącego. Należy zważyć, iż rozpoznając sprawę w postępowaniu instancyjnym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie bada on bowiem legalności zaskarżonej decyzji, lecz rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy winien więc uwzględnić stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Wskazania takie dla organów zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 711/05. Nie zostały one jednak uwzględnione przez organ odwoławczy, który ponownie utrzymał decyzję organu I instancji w części zawieszającej wypłatę spornego świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ rozważał sprawę w aspekcie zastosowania przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i stwierdził, iż przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na to, że postępowanie karne przeciwko K. R. nie zostało umorzone ani też nie został on uniewinniony prawomocnym wyrokiem sądu. Przepis ten przewiduje możliwość wypłaty zawieszonej części uposażenia oraz zawieszonych należności pieniężnych. Rozpatrując skargę i uwzględniając ją, Wojewódzki Sąd Administracyjny ze względu na błędną wykładnię przepisów art. 92 ust. 1 i 2 ustawy, dokonaną przez organ, przeprowadził dogłębną analizę tych przepisów wyciągając prawidłowe wnioski, iż przepisy art. 92 ust. 1 i 2 nie stanowią podstawy do pozbawienia żołnierza zawodowego należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Obszerne, acz trafne wywody Sądu co do przypadków utraty świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby, wykraczały poza przedmiot sprawy (którym było tylko zawieszenie wypłaty), lecz należy to uznać za usprawiedliwione błędnym odczytywaniem treści przepisów przez organ odwoławczy, który rozpoznając sprawę ponownie wydał wadliwe rozstrzygnięcie. Zasadnym było w tej sytuacji uchylenie przez Sąd I instancji decyzji w zaskarżonej części, jednakże błędnie Sąd w końcowej części uzasadnienia skoncentrował się na kwestii wypłaty zawieszonych należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej oraz zalecił organowi odwoławczemu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie oceny, czy skazanie skarżącego prawomocnym wyrokiem sądu pozbawiło go prawa do przedmiotowych należności, a jeżeli nie – to do kiedy trwał stan zawieszenia wypłaty i rozstrzygnięcie o wypłacie świadczeń. Powyższe zalecenia Sądu, chociaż mogą okazać się przydatne organowi w przyszłości, wykraczały jednak poza przedmiot sprawy i nie odnosiły się wprost do sprawy zawieszenia wypłaty należności pieniężnych. W stanie faktycznym, w którym wydał decyzję organ odwoławczy, K. R. został zwolniony z tymczasowego aresztu, a Wojskowy Sąd Garnizonowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. skazał go na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. Jeśli więc w dacie wydania decyzji skarżący nie był tymczasowo aresztowany, zawieszenie wypłaty świadczeń stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc uwzględnienie tego stanu i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wobec ograniczenia się w skardze kasacyjnej tylko do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Sąd odwoławczy nie odniósł się do naruszeń przepisów postępowania przed Sądem I instancji. Organ administracji przy załatwieniu sprawy winien jednakże pominąć błędne wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, zaś zastosować się do zamieszczonych w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając zarzutów skargi kasacyjnej, oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy Ppsa bowiem wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.