II OSK 1116/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1627/05 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 marca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1627/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w O. przy ul. S., w części określenia wysokości elewacji frontowej budynku oraz geometrii dachu i ustaliło w tym zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 9,5m oraz określiło dach jednospadowy (spadek do wewnątrz działki) z akcentem architektonicznym (kopułą), a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku wniosku J. i M. R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...], [...] i [...] stanowiących własność wnioskodawców, położonych w O. przy ul. S. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania W. B. i H. Ł.- współużytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej, a jednocześnie uprawnionych do służebności drogi koniecznej przez działki [...] i [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. , decyzją z dnia 15 kwietnia 2005r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia m.in. z uwagi na nieprawidłowe sporządzenie części graficznej i tekstowej analizy obszaru otaczającego działki projektowanej inwestycji, brak uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą dróg, a także bark jednoznacznego określenia zasięgu projektowanej inwestycji w kontekście granic terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy. Od decyzji tej odwołał się W. B., a Kolegium decyzją z dnia [...] nr [...] dokonało stosownej korekty tego rozstrzygnięcia. Skargę na tą decyzję do WSA wniósł W. B. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obrazę art. 138 § 2 kpa domagając się zmiany zaskarżonej decyzji albo jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Podniósł, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób, który pozwalałby na wydanie zaskarżonej decyzji, zaś organ I instancji lakonicznie dokonał oceny istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, gdyż spełniony jest wymóg "dobrego sąsiedztwa" z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003r. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W motywach wyroku stwierdzono, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), zwaną dalej upzp., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie warunków, w tym m.in. warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Za front działki przyjmuje się przy tym część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W sprawie granice obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji nie zostały wyznaczone zgodnie z powołanym § 3 rozporządzenia. Wjazd na projektowane do zabudowy działki odbywa się z ulicy S., do której przylegają dwie, spośród działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. działka nr [...] i [...]. Natomiast granica obszaru analizowanego od strony ulicy S. wyznaczona została w ok. jednokrotnej odległości od działek nr [...] i [...] liczonej wobec sumy szerokości frontu tych działek. Nie zostały więc zachowane minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, skutkiem czego wyłączono z obszaru analizowanego obszar leżący po drugiej stronie ulicy, zabudowany m.in. obiektami szkolnymi. Wyznaczenie granic tego obszaru w sposób naruszający minimalne rozmiary wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkuje nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach tego obszaru, w zakresie spełnienia ustawowych warunków dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i dlatego nie jest prawnie obojętne, w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia warunków zabudowy na obiekt o projektowanej funkcji handlowo-usługowej. Przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4 oraz § 8 rozporządzenia wskazane przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, dopuszczają ustalenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. Nie dotyczy to jednak funkcji obiektów projektowanych, dla których wnioskuje się o ustalenie warunków zabudowy. Zatem nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. W wytycznych Sąd I instancji nakazał wyznaczenie granic obszaru analizowanego i dokonanie analizy wszystkich warunków określonych w art.61 ust.1 upzp. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli reprezentowani przez adwokata M. i J. R. Na podstawie art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucili wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 818) w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez przyjęcie, iż Minister miał ustawową delegację do ustalenia granic obszaru analizowanego funkcji oraz do wyznaczenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, - oraz przyjęcie, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem stanowi naruszenie prawa skutkujące uchyleniem decyzji mino, iż z części opisowej decyzji wynika dokonanie analizy w obszarze o zasięgu 3-krotnej szerokości frontu działki; na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od W. B. kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy nie zakreślono obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem, co wymaga oceny w podwójnym aspekcie. Po pierwsze należy dokonać analizy zgodności decyzji z prawem stanowiącym ich podstawę, a po drugie zgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z delegacją ustawową art. 67 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że mimo zaznaczenia na mapie obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odległości 1- krotnej szerokości frontu działki, a nie 3-krotnej, to jednak faktycznie dokonano tejże analizy w obszarze 3-krotnej odległości i przy tym większej niż 50m, a więc zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia. Wynika to ze strony 3 decyzji organu I instancji, gdzie wskazano na terenie analizowanym rodzaj zabudowy, w tym budynki mieszkalne wielorodzinne, które są położone w odległości przekraczającej 1 krotność szerokości frontu działki. Skoro więc zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia, to nie miało to wpływu na ostateczny wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia zaskarżonych decyzji. Dodatkowo należy zbadać czy obszar analizowany wskazany w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie przekracza delegacji ustawowej z art. 71 (powinno być – art.61) ust. 6 w zw. z ust. 7, przy czym z ust. 7 nie wynika takie uprawnienie. Delegacja dotyczy ustalenia pięciu wymagań, wśród których nie ma dotyczących wielkości obszaru analizowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. W podstawie skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia przez przyjęcie, iż minister miał ustawową delegację do ustalenia granic obszaru analizowanego funkcji oraz do wyznaczenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem stanowi naruszenie prawa, którego konsekwencją jest uchylenie decyzji. Stosownie do przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 upzp., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Aby warunek ten, określany mianem zasady czy też prawa dobrego sąsiedztwa, mógł być w sposób jednolity przez organy oceniany, ustawodawca upoważnił właściwego ministra do wydania aktu wykonawczego. Podstawa i granice delegacji do wydania rozporządzenia zostały zawarte w przepisie art. 61 ust. 6 i 7 upzp. I tak Minister Infrastruktury został upoważniony do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego w zakresie dotyczącym ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Dla realizacji tak zakreślonego upoważnienia ustawowego niezbędnym było nawiązanie do znajdującego się w sąsiedztwie terenu. Teren taki rozporządzenie określiło mianem "obszaru analizowanego", traktując obszar ten jako punkt odniesienia dla rozstrzygnięcia czy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może być w danym terenie realizowana a jeśli tak, to na jakich warunkach. W konsekwencji w rozporządzeniu zaszła potrzeba określenia granic tego obszaru, co zostało uczynione poprzez wyznaczenie minimalnych granic "obszaru analizowanego". Zatem stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury wprowadzając pojęcie obszaru analizowanego i ustalając jego granice nie przekroczył upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art.61 ust. 6 i 7 upzp. Jeśli chodzi o dalszą część zarzutu skargi kasacyjnej, to wbrew zawartych w niej stwierdzeniom obszar analizowany wyznaczony na kopii mapy w skali 1:500 nie spełnia wymogów odległościowych wynikających z § 3 ust.2 rozporządzenia. Dotyczy to części obszaru od strony ul. S, do której przylegają działki nr [...] i [...] (dwie, spośród trzech działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy). Granica obszaru analizowanego od strony tej ulicy wyznaczona została w około jednokrotnej odległości od działek nr [...] i [...] liczonej jako suma szerokości frontu tych działek. Potwierdza to część pisemna analizy (załącznik nr 4 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6.05.2005r.), gdzie działki położone po drugiej stronie ulicy nie zostały uwzględnione i opisane. Wobec tego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie zostały zachowane minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia co w efekcie spowodowało, iż z obszaru analizowanego wyłączny został obszar leżący po drugiej stronie ulicy, zabudowany m.in. obiektami szkolnymi. W konsekwencji trafna jest konkluzja WSA, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.