II SA/Gd 382/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 3 lutego 2020 r., Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w Gminie stwierdza nieważność: § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy podjęła w dniu 3 lutego 2020 r. uchwałę nr XIII/108/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w Gminie. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2019 r. poz. 2010, dalej jako: u.c.p.g.) Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie art. 6r ust. 3 i ust. 3b u.c.p.g. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że organ nadzoru zarzuca Radzie Gminy, że uchwalając sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie wypełniła w całości delegacji ustawowej. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. selektywnie zbierane odpady komunalne obejmują co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W § 5 pkt 5 uchwały Rada postanowiła, że bioodpady z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi odbierane będą jeden raz na miesiąc, a w okresie od kwietnia do października jeden raz na tydzień. Rada nie określiła natomiast częstotliwości odbioru bioodpadów z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dla których minimalną częstotliwość odbioru odpadów określa przepis art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiący, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze, wskazując ponadto w zawiadomieniu, iż z treści uchwały nie wynika, czy została ona zaopiniowania przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. Z uwagi na informacje przekazane przez Przewodniczącego Rady Gminy w piśmie z 26 lutego 2020 r., że na sesji w dniu 5 marca 2020 r. uchwała zostanie zmieniona w sposób uwzględniający wskazane zastrzeżenia, jak również, że została ona zaopiniowana przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, Wojewoda odstąpił od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W dniu 5 marca 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XV/122/2020 w sprawie zmiany uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowana tych odpadów w Gminie, jednakże mając na uwadze, że w uchwale ponownie nie określono częstotliwości odbioru bioodpadów z miejsca wytworzenia, czyli z terenu nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, a jedynie wprowadzono zasadę, że mogą być one dostarczane raz w tygodniu do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały. Na dzień sporządzenia skarg, rozstrzygnięcie nadzorcze nie posiada jeszcze przymiotu ostateczności. Z uwagi na upływ - w odniesieniu do uchwały Nr Xlll/108/2020 Rady Gminy z dnia 3 lutego 2020 r, w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w Gminie - terminu wskazanego w art 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niniejsza skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że z uzasadnienia skargi wynika, iż zarzuty Wojewody dotyczą braku określenia w kwestionowanej uchwale częstotliwości odbioru bioodpadów z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skarżący zarzuca naruszenie normy kompetencyjnej poprzez niewypełnienie w całości delegacji ustawowej, wskazując konkretnie na wadliwość § 5 pkt 5 w którym określono częstotliwość odbierania bioodpadów z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, z pominięciem budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tymczasem kwestionowana uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w Gminie liczy 22 paragrafy, często rozbudowane poprzez wprowadzenie w obrębie jednostki reakcyjnej jaką jest paragraf licznych ustępów, punktów i liter. Pozostałe - oprócz wyżej wymienionych, kwestionowanych postanowień - nie były kwestionowane przez Wojewodę jako organ nadzorczy, zaś obecnie nie są kwestionowane przez Wojewodę jako skarżącego, zatem niezrozumiałym i pozbawionym podstaw prawnych jest żądanie stwierdzenia nieważności w całości tak obszernego aktu prawa miejscowego jakim jest kwestionowana uchwała. Mając na uwadze tak szeroki zakres spraw objęty uchwałą, wyeliminowanie nawet niektórych - wadliwych w ocenie skarżącego - zapisów, nie powoduje potrzeby eliminacji tych wszystkich pozostałych norm, które regulują zupełnie odmienne tematycznie sprawy. Kwestionowane postanowienia również w żaden sposób nie wpływają na ważność czy możliwość stosowania pozostałych zagadnień uregulowanych gminnym aktem prawa miejscowego. Tym samym uważa za całkowicie bezpodstawny wniosek Skarżącego o i twierdzenie nieważności uchwały w całości. Dodała Rada, że kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały mają być zmienione na najbliższej sesji Rady Gminy, która odbędzie się w dniu 5 czerwca 2020 r., zgodnie ze złożonym projektem nastąpi to poprzez uchylenie uchwały dotychczasowej i przyjęcie nowej uwzględniającej zmiany w obrębie kwestionowanych przez Wojewodę jednostek redakcyjnych. Potrzeba wprowadzenia tych zmian wystąpiła w związku ze stwierdzeniem nieważności przez Wojewodę w trybie nadzorczym, zmian do uchwały wprowadzonych uchwałą Nr XV/122/2020 Rady Gminy z dnia 5 marca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej jako u.s.g.), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała rady gminy w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w Gminie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 6r ust. 3 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. - gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak należy rozumieć pojęcie "odpady komunalne" precyzuje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Według art. 3 pkt 7 przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Stosownie do art. 6r. ust. 3 rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, określa szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów W myśl art. 3 ust. 2 pkt 5 gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz opakowań komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnił pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" takich odpadów. Z mocy art. 6c ust. 1 ustawy gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Regulacji art. 4 ust. 2 oraz art. 6r. ust. 2d ustawy nie można interpretować w oderwaniu od przepisu art. 6c ust. 1. Zatem regulamin winien określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez określone punkty lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej m.in. odpadów zielonych, a także odpadów określonych w art. 4a. Wówczas opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi ekwiwalent za odbiór odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów w inny sposób. Wreszcie, gmina może w drodze aktu prawa miejscowego z art. 6r. ust. 3 ustawy, ograniczyć ilość m.in. odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że obowiązkiem gminy jest odbieranie odpadów komunalnych. Nie budzi zaś wątpliwości, że odpady ulegające biodegradacji wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19), stanowią rodzaj odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy. Bioodpady to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o odpadach - to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Kwestionowane zapisy skarżonej uchwały zawarte jest w § 5 pkt 5 stanowią, że ustala się, że w zamian za uiszczoną opłatę, z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy przedsiębiorca, na zlecenie gminy, odbierze odpady komunalne selektywnie zebrane z częstotliwością: bioodpady - z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi jeden raz na miesiąc, a w okresie od kwietnia do października jeden raz na tydzień. Brak jest w nich uregulowania częstotliwości odbioru bioodpadów z nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Nie jest zatem możliwe zawarcie w zaskarżonej uchwale kwestionowanego zapisu, sprowadzającego się w istocie do wyłączenia obowiązku gminy polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi oraz zobowiązywania właściciela nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej do dostarczania tych odpadów do odpowiednich punktów selektywnej zbiórki. Taki stan rzeczy podważałby wprost zasadę z art. 6c ust. 1 ustawy. Gmina nie może zniweczyć nałożonego na nią obowiązku do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W ramach obowiązującego systemu prawnego brak jest podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości, którzy posiadają możliwość kompostowania odpadów lub nie wytwarzają dużej ilości takich odpadów z uwagi na małą powierzchnię działek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1978/15 - rola gminy sprowadza się w istocie do zapewniania na koszt właścicieli nieruchomości infrastruktury w celu zapewnienia skutecznego odbioru i zagospodarowania odbioru odpadów. Gmina nie ma podstawy prawnej do przerzucenia w całości kosztów na wytwórców odpadów biodegradowalnych i zielonych. Wymuszenie ograniczenia ilości odbieranych i przyjmowanych odpadów, dotyczy zaś jedynie odpadów zielonych. Odpady biodegradowalne winny być w całości odbierane w sposób selektywny z terenu nieruchomości. Z tych względów zaskarżony zapis uchwały jako akt prawa miejscowego, naruszający art. 6r pkt 3 w związku z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie musi zostać wyeliminowany. W konsekwencji na mocy zapisu ustawowego art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bioodpady stanowiących odpady komunalne będą odbierane raz na tydzień z budynków wielolokalowych i raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wyklucza to uwzględnienie żądania Wojewody o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, bowiem uchwała w pozostałej części może funkcjonować. W konsekwencji zaprezentowanego stanowiska Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność skarżonej uchwały z 3 lutego 2020 r. nr XIII/107/2020 Rady Gminy w części § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przepisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Dodać jeszcze należy, że fakt uchylenia zaskarżonej uchwały (na mocy uchwały z dnia 5 czerwca 2020 r. nr XVII/142/2020, Dz. Urz. Woj. z 2019 , nr 2928) po dacie wniesienia skargi nie pozbawia Sądu możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata uchwały mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na nią skargi. W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r.