III SA/Gl 657/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 518/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 886/19, oddalający skargę M. G. (dalej: skarżący, strona) na czynność Burmistrza [...] (dalej: organ) z [....] r. nr [...], w przedmiocie zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wydanie wyroku poprzedził następujący ciąg zdarzeń: Decyzjami z [...] r. Burmistrz [...] udzielił przedsiębiorcy R. G., prowadzącej jednoosobowo działalność gospodarczą zezwolenia na sprzedaż i podawanie: napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa; napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%. W dniu [...] r. R. G. uiściła na rachunek gminy opłatę należną za cały rok [...] za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zaś [...] r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych z dniem [...] r., z powodu likwidacji i jednocześnie zrzekła się prawa do odwołania od decyzji organu. Organ [...] r., w związku ze złożonym oświadczeniem, wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] r. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W dniu [...] r. R. G. zmarła. Pismem z dnia [...] r. skarżący jako spadkobierca R. G. wniósł o zwrot nadpłaconych opłat za korzystanie z zezwoleń za okres od [...] r. do [...] r. Pismem z [...] r., organ poinformował skarżącego, że nie znajduje jednoznacznych podstaw prawnych umożliwiających dokonanie zwrotu uiszczonych opłat. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z [...] r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie tej czynności, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 poz. 2137 ze zm. dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), a w szczególności art. 111 ust. 8 tej ustawy, przez odmowę zwrotu części uiszczonych opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a nadto art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszającą, zawarte w tych przepisach normy konstytucyjne, wykładnię przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, skutkiem czego skarżący został potraktowany w sposób odmienny, aniżeli osoby wnoszące opłaty w trakcie roku kalendarzowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wyrokiem z 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 886/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, iż skarżący jako spadkobierca nie może skutecznie domagać się zwrotu uiszczonej jednorazowo przez spadkodawcę opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uznając jednocześnie za błędne stanowisko organu co do braku podstawy prawnej do żądania zwrotu części nienależnej opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez beneficjenta tego zezwolenia. Strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej czynności i w efekcie oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu; brak wszechstronnego rozważenia materiału procesowego, znajdującego się w aktach sprawy; zawężenie granic orzekania; 2. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., powoływanej dalej jako u.f.p.), w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, powoływanej dalej jako o.p.) w zw. z art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przez niestwierdzenie przez Sąd I instancji bezskuteczności czynności organu, pomimo przyjęcia, że stanowisko organu w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty jest błędne i narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a nadto przez przyjęcie, że zaskarżona czynność mimo wadliwego uzasadnienia nie narusza prawa; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w części (str. 8, 9 uzasadnienia) odnoszącej się do odmowy przyznania skarżącemu jako spadkobiercy przedsiębiorcy uprawnienia do żądania zwrotu nienależnej opłaty. Skarżący postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 97 § 1 o.p. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że uprawnienie do żądania zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie przechodzi na spadkobierców. Wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 518/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok pierwszoinstancyjny. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że prawidłowo Sąd I instancji wskazał, iż opłata, o której mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest opłatą za korzystanie z zezwolenia, nie zaś opłatą za jego udzielenie, co wprost wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu. Konsekwencją opłaty ukształtowanej w powiązaniu z korzystaniem z zezwolenia jest przepis art. 111 ust. 8 ustawy. Odwołując się do tego przepisu, WSA trafnie wyjaśnił, iż z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę uiszczenia opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, w przypadku wygaśnięcia zezwolenia, opłata uiszczona za okres po wygaśnięciu zezwolenia staje się opłatą nienależną i podlega zwrotowi przy czym jest to czynność materialno-techniczna - podobnie jak to ma miejsce w przypadku wyliczenia opłaty. NSA zgodził się z twierdzeniem, iż jest tylko jedna opłata należna i jest nią opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, przy czym dodał, iż jest to okres, w którym realizuje się przyznane adresatowi prawo do sprzedaży napojów alkoholowych. Zatem w ocenie NSA, prawidłowy jest wniosek co do obowiązku zwrotu przez organ kwoty stanowiącej opłatę nienależną i odpowiadającego mu uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty nienależnej. Następnie NSA nakazał sądowi pierwszoinstancyjnemu wyjaśnienie miejsca opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w obszarze finansów jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uchylenie przez NSA poprzedniego wyroku WSA w Gliwicach z 28 listopada 2019 r. rodzi konsekwencje dla dalszego postępowania sądowego, wynikające z art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa może dotyczyć tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Pojęcia tego nie można ograniczyć li tylko do rozumienia normy prawa zawartej w przepisie, a należy ujmować je szerzej, z uwzględnieniem istoty postępowania dwuinstancyjnego i uwzględnić poglądy sądu wyższej instancji co do możliwości zastosowania w danej sprawie konkretnej normy. W przeciwnym razie istota postępowania dwuinstancyjnego ległaby w gruzach. Sąd pierwszej instancji nie może dokonywać nowych ocen prawnych sprzecznych z tymi, które w swym wyroku wyraził sąd odwoławczy. W swym wyroku z 20 sierpnia 2020 r. NSA uznał, że wyrok WSA w Gliwicach został wydany, z naruszeniem prawa procesowego, ponieważ Sąd nie dokonał rozważań zasadności stosowania do opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przepisów Ordynacji podatkowej oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdyż skarżącemu przysługiwał zwrot nadpłaconej nadpłaty. W swym uzasadnieniu NSA wskazał, że skoro opłata, o której mowa w art. 111 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi uiszczana jest na rzecz gminy, to nie może egzystować poza budżetem tej jednostki samorządu terytorialnego, nie może też pozostawać w budżecie gminy kwota z tytułu opłaty nienależnej, a więc opłaty uiszczonej za okres, w którym zezwolenie utraciło byt prawny. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 t.j.), gdzie w art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazano, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne gminy, zaś w art. 4 ust. 1 – 3 wyszczególniono źródła tych dochodów w tym m.in. wpływy z opłat innych [niż wymienione w pkt 2 lit. a) – e)] stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów (art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych (art. 4 ust. 1 pkt 3). W świetle treści przywołanego przepisu nie można wyłączyć z grupy dochodów gminy ustanowione art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przepisy tej ustawy stosuje się do opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca, wymieniając jako należności, do których znajduje zastosowanie Ordynacja podatkowa, opłatę skarbową oraz opłaty, nie odniósł tych opłat do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, lecz wskazał na przepisy o podatkach i opłatach lokalnych. Wśród tych przepisów mieści się art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i określonej nim opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Nadto w art. 5 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zidentyfikowane zostały dochody publiczne, do których zaliczono m.in. opłaty i inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz m.in. jednostek samorządu terytorialnego wynika z odrębnych ustaw. Przepis art. 60 u.f.p. określa – niewyczerpująco – jakiego rodzaju dochody m.in. budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowią środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, zaś art. 67 ust. 1 nakazuje do spraw wymienionych w art. 60 u.f.p. należności stosować przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Trzeba też wskazać, że opłata, o której mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest opłatą za korzystanie z zezwolenia, nie zaś opłatą za jego udzielenie, co wprost wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu. Konsekwencją opłaty ukształtowanej w powiązaniu z korzystaniem z zezwolenia jest przepis art. 111 ust. 8 ustawy. Z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę uiszczenia opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, w przypadku wygaśnięcia zezwolenia, opłata uiszczona za okres po wygaśnięciu zezwolenia staje się opłatą nienależną i podlega zwrotowi. Bowiem w sytuacji wygaśnięcia zezwolenia, a zatem niekorzystania z niego, gmina traci z mocy w art. 111 ust. 8 ustawy tytuł prawny do opłaty uiszczonej za czas po wygaśnięciu uprawnienia. W tym kontekście zarządzenie zwrotu opłaty nienależnej jest konieczne. Zwrot opłaty uiszczonej ponad czas obowiązywania zezwolenia stanowi, w związku z przepisem art. 111 ust. 8 ustawy, obowiązek gminy, który nie może być warunkowany złożeniem wniosku w tym przedmiocie przez osobę zawiadamiającą organ o rezygnacji z zezwolenia. Natomiast żądanie zwrotu kwoty opłaty nienależnej przez spadkobiercę osoby, która zrezygnowała z zezwolenia należy rozpatrywać na gruncie przepisów prawa administracyjnego, nie zaś przepisów kodeksu cywilnego, które mają znaczenie o tyle, o ile istnieje potrzeba wykazania, że dochodzący zwrotu czyni to jako spadkobierca osoby, która złożyła rezygnację z zezwolenia i której należało zwrócić kwotę opłaty nienależnej. Tym bardziej, że organ w odpowiedzi na zawiadomienie o rezygnacji z zezwoleń wydał, w tym samym co zawiadomienie dniu, decyzję stwierdzającą ich wygaśnięcie z dniem [...] r. Obowiązek zwrotu nadpłaconej opłaty czyli tzw. opłaty nienależnej powstał zatem następnego dnia po wygaśnięciu decyzji, a nie było również przeszkód, aby zwrot taki zarządzić w dacie wydania decyzji wygaszającej zezwolenia. Fakt, iż adresatka decyzji zmarła w kilka dni po jej wydaniu nie czyni uiszczonej przez nią opłaty nienależnej należną i nie stwarza żadnego tytułu do zatrzymania kwoty nienależnej przez gminę. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażony niniejszym wyrokiem pogląd prawny co do braku podstaw prawnych pozostawania "nadpłaconej" opłaty za zezwolenie w budżecie gminy. Mając na uwadze, że zaskarżona czynność narusza art. 11.1 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego tytułem kosztów postępowania uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.