III SA/Gl 291/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Iwona Wiesner po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykupu lokalu mieszkalnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie działając na podstawie art.134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - dalej powoływanego jako "K.p.a.", po wniesieniu przez skarżącą M. K. zażalenia na pismo Naczelnika Wydziału [...] Urzędu Miasta C. z [...] r. nr [...] zawierające informacje o zasadach wykupu lokalu mieszkalnego – stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym. M. K. w piśmie z [...] r. skierowanym do "A" w C., zwróciła się z prośbą o wydanie zgody na wykup jej lokalu mieszkalnego. W piśmie z [...] r. nr [...] "A" w C. sp. z o.o. Oddział [...] poinformował skarżącą, iż jej podanie wraz z kserokopią skierowania (decyzja) oraz umową najmu zostało przekazane do Urzędu Miasta C. W związku z tym dalszy proces wykupu lokalu będzie prowadzony bezpośrednio między wnioskodawczynią, a osobą upoważnioną przez Urząd Miasta. W załączeniu przesłano również informację o prawach i obowiązkach właściciela lokalu mieszkalnego, wynikających z ustawy o własności lokali. Pismem [...] r. nr [...] Naczelnik Wydziału [...] Urzędu Miasta C. poinformował stronę, że zmieniły się zasady sprzedaży lokali, ponieważ z dniem [...] r. weszła w życie nowa uchwała nr [...] Rady Miasta C. z [...] r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy C. ich najemcom oraz warunków udzielania bonifikat i ich wysokości (Dz. Urz. [...] poz. [...]). Zgodnie z tą uchwałą, (której kopię dołączono do pisma), sprawy dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych niezakończone podpisaniem protokołów z rokowań, będą rozpatrywane według nowych przepisów. Organ wskazał, że w piśmie z [...] r. skierowanym do skarżącej zamieszczona była informacja, że przedstawione warunki sprzedaży są wiążące do daty pozostawania w obrocie prawnym uchwały nr [...] Rady Miasta C. z [...]r., dopuszczając tym samym zmianę warunków sprzedaży lokalu w trakcie rozpatrywania wniosku o wykup. Dodatkowo poinformowano skarżącą, że istnieje możliwość wykupu mieszkania, z tym że podstawowa stawka bonifikaty wynosi 35% od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego a także o warunkach, jakie musi spełnić najemca i że w przypadku spełnienia tych warunków oraz dalszego zainteresowania nabyciem lokalu, należy złożyć nowy wniosek o jego wykup. Pismem z [...] r. skarżąca złożyła zażalenie na pismo z [...] r. nr [...] dotyczące wykupu lokalu mieszkalnego. W zażaleniu wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie zgodnie z art. 122a K.p.a., tj. uznanie sprawy dotyczącej wykupu lokalu mieszkalnego za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony zawarte we wniosku z [...] r., - zgodę na wykup przedmiotowego lokalu na warunkach sprzedaży lokali zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z [...] r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z jednoczesnym zobowiązaniem organu do wydania odpowiedniej decyzji - zgody na wykup wymienionego lokalu mieszkalnego na warunkach sprzedaży na dzień złożenia wniosku, tj. zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z [...] r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi postanowienia wraz z aktami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] stwierdziło, że zażalenie to jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu wyjaśniło, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazało, że niedopuszczalność zażalenia (podobnie jak odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji. Jeżeli więc decyzja nie weszła do obrotu prawnego (została wydana, lecz nie została stronie doręczona łub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, to wówczas odwołanie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. komentarz prof. dr hab. Barbary Adamiak do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego - str. 608-609, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2008). W przywołanym komentarzu została także przytoczona treść wyroku NSA z 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92/S (OSP 1993, Nr 9, poz. 178), gdzie Sąd przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.)". Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przedstawiona analiza korespondencji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że sprawa wykupu lokalu mieszkalnego nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego pismo skarżącej z [...] r. nie jest odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta C. czy też zażaleniem na postanowienie, gdyż pismo z [...] r. Naczelnika Wydziału [...] Urzędu Miasta C. nie miało takiego charakteru. Zdaniem organu wskazane pismo z [...] r. nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej co do jej istoty. Ponadto nie zawiera składników, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, a które wymienione są w art. 107 § 1 K.p.a. Pismo to informuje jedynie skarżącą o zasadach sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy C. ich najemcom oraz warunkach udzielania bonifikat i ich wysokości. Pismem z [...] r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciła naruszenie: - art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że działalność gmin w zakresie wykupu lokali opiera się na przepisach prawa cywilnego, podczas gdy odbywa się ona według przepisów prawa samorządowego, a nie wyłącznie prawa cywilnego; - art. 28 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezainicjowanie rokowań ze skarżącą; - uchwały nr [...] Rady Miasta C. z [...] r., poprzez jej niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o wykup lokalu podczas jej obowiązywania; - art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 8 K.p.a. przez brak pogłębiania zaufania do organów administracji; - art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte informowanie skarżącej o okolicznościach mających wpływ na jej prawa; - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnikowych stwierdzeń. Organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem do zbadania, czy w sprawie organy nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo z [...] r. Naczelnika Wydziału [...] Urzędu Miasta C. w sprawie zasad sprzedaży lokalu mieszkalnego oraz udzielania bonifikat od ceny i ich wysokości. W piśmie tym Naczelnik poinformował skarżącą, że zmieniły się zasady sprzedaży lokali przez Miasto na skutek wejścia w życie nowej uchwały Rady Miasta w tym przedmiocie. Skarżąca została w nim także poinformowana o zasadach obowiązujących przy sprzedaży oraz o konieczności złożenia nowego wniosku wraz z załącznikami, jeśli jest dalej zainteresowana nabyciem lokalu. Zagadnienie zażaleń reguluje ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 256) – dalej K.p.a., w Dziale II "Postępowanie", Rozdział 11 "Zażalenia". Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Stosownie do art. 123 K.p.a.: § 1. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. § 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z powołanych przepisów wynika, że zażalenie służy tylko na formalne działania organu, które przybrały postać postanowienia i które rozstrzygają o kwestiach wpadkowych, pojawiających się w toku postępowania. Katalog zagadnień, w których znajduje zastosowanie K.p.a. określa natomiast art. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 1 K.p.a.: Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. W myśl art. 2 cytowanej ustawy, Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Z powyższego wynika, że postanowienia, na które strona może wnieść zażalenie dotyczą poszczególnych kwestii, jakie pojawiają się w toku toczącego się postępowania w tym administracyjnego, a zatem takiego, którego przedmiotem jest sprawa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej albo milcząco. Innymi słowy wyznacznikiem tego, czy dana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej nie jest kryterium podmiotowe tj. status podmiotu, który ją prowadzi, np. organ jednostki samorządu terytorialnego, lecz przedmiotowy tj. określenie czego sprawa dotyczy – czy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, czy stosunków cywilnoprawnych, w których jednostki samorządu terytorialnego także uczestniczą na zasadach analogicznych jak inne podmioty prawa. Organy gminy w ramach kompetencji przyznanych gminom działają bowiem nie tylko w sposób władczy tj. podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez prawo konstytucyjne i ustawy, a działania te związane są z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z właściwych przepisów (zadania z zakresu administracji rządowej). Organy gminy występują także w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego gminie prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tylko w pierwszym przypadku - odnoszącym się do sfery życia publicznego, organom tym przysługują uprawnienia władcze. W przypadku tych drugich, organy gminy posiadają rolę równorzędną z pozostałymi podmiotami, nie mogą więc rozstrzygać w takich sytuacjach w sposób władczy, nie stanowią bowiem organu nadrzędnego. Intencją skarżącej jest uzyskanie zawarcia umowy wykupu konkretnego lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą. Zatem wyraźnie sprecyzowane żądanie strony skarżącej sprowadza się, do dążenia skarżącej do zobowiązania organu do zawarcia cywilnoprawnej umowy zakupu lokalu. W sprawie niniejszej należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18), iż sprzedaż nieruchomości w trybie art. 27 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990t.j. z późn. zm. – dalej u.g.n.) jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 Kodeksu cywilnego). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (patrz: postanowienia NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt I OSK1511/11 i WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go1014/09). Czynność sprzedaży lokalu mieszkalnego polega na zawarciu przez gminę umowy przenoszącej własność lokalu mieszkalnego na najemców, na której elementy składa się między innymi jego cena i wysokość bonifikaty jeśli taka przysługuje na podstawie wyżej wskazanej uchwały rady gminy. Jest to więc umowa cywilnoprawna, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910 t.j. ze zm.). Skoro jest to umowa o charakterze cywilnoprawnym to nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej). Ustalenie ceny nabycia i wysokość bonifikaty przysługującej skarżącym nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie wynikają bowiem ze stosunku administracyjnoprawnego, który charakteryzuje się tym, iż przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści. Do dochodzenia ewentualnych roszczeń dotyczących ceny nabycia i bonifikaty właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (patrz: wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1114/15). Podkreślić należy, że czynności polegające na zawarciu umowy sprzedaży nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Dlatego nie ulega żadnej wątpliwości, że wykup lokalu, którego właścicielem jest gmina jest typową sprawą cywilną z zakresu gospodarki mieniem Gminy. Nie jest to sprawa administracyjna, podlegająca regulacjom K.p.a., zatem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w toku którego zostałoby wydane jakiekolwiek postanowienie, które mogłoby stać się przedmiotem zażalenia. Wobec tego sporne pismo Naczelnika Wydziału [...] Urzędu Miasta C. z [...] r. nr [...] należy kwalifikować jako stanowisko właściciela wyrażone w związku z ofertą skarżącej, której przedmiotem jest wykup lokalu, a nie postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym nie przysługiwało na nie zażalenie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2204 ze zm.) – dalej powoływana jako "ustawa" poprzez przyjęcie, że działalność gmin w zakresie wykupu lokali opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, podczas gdy ze względu na publicznoprawny status gmin odbywa się według przepisów prawa samorządowego, zatem działania organów mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania skutków cywilnoprawnych. Z powyższą tezą nie można się zgodzić. Po pierwsze dlatego, że sprawa sprzedaży nieruchomości, a taka jest źródłem sporu w przedmiotowej sprawie, jest sprawą cywilną, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej albo milcząco, zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa. Faktem jest, że ze względu na publiczny charakter mienia komunalnego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują szereg regulacji, które nie występują w powszechnym obrocie cywilnym, np. wskazywany w skardze a wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy wymóg sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, wyrażony w art. 28 ust. 1 ustawy obowiązek sprzedaży nieruchomości albo oddania jej w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu w przypadkach określonych w ustawie albo przewidziany w art. 7 ustawy obowiązek określania wartości nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych. Tym niemniej te szczególne regulacje nie są wystarczające do uznania, że wykup lokalu jest sprawą administracyjną. Art.13 ust.1 ustawy wskazuje, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Nietrudno zauważyć, że spośród wszystkich możliwych form obrotu nieruchomościami większość z nich ma charakter cywilnoprawny. Jedynie oddanie nieruchomości jednostce organizacyjnej w trwały zarząd następuje w drodze decyzji stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy. Wreszcie zgodnie z do art. 27 ustawy sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Sąd orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażone w postanowieniu z 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/11, LEX nr 794565, że w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakimi są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, należą do właściwości sądu powszechnego. Tym samym zarzut z pkt 1. skargi jest nieuzasadniony, podobnie jak zarzut z pkt. 4 w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej. Odnośnie natomiast pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że ich analiza – za wyjątkiem pkt. 8 - na tym etapie sprawy jest przedwczesna. Przedmiotem sporu jest kwestia charakteru prawnego pisma z [...] r.: czy jest ono korespondencją w przedmiocie rokowań poprzedzających dokonanie czynności cywilnoprawnej wykupu lokalu, czy też postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego, a jeśli tak, to czy przysługuje na nie zażalenie. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii analiza zarzutu z pkt. 1 skargi była konieczna, pozwoliła bowiem na udzielenie odpowiedzi na pytanie o reżim prawny, według którego należy oceniać przedmiotowe pismo. Natomiast pozostałe zarzuty nie dotyczą tej kwestii, lecz prawidłowości procedowania wniosku strony o wykup lokalu mieszkalnego, a merytoryczne okoliczności sprawy nie były – prawidłowo - przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu. Wobec powyższego także zarzut z pkt. 8 dot. nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do kwestii merytorycznych, w tym milczącego załatwienia sprawy zgodnie z art. 122a Kpa jest bezzasadny. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.