I OSK 310/19

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 612/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 612/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą J. P. prawa do świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na A. P.. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie: -) prawa materialnego - poprzez naruszenie (cyt.): "art. 2 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz.2134)", przez dokonanie błędnej wykładni tegoż przepisu - oparcie wykładni przepisu wyłącznie na wykładni językowej (gramatycznej), z pominięciem wykładni systemowej oraz wykładni prokonstytucyjnej, co spowodowało nadanie nieprawidłowego kształtu normie prawnej. W efekcie dokonania niepoprawnej interpretacji przepisów prawnych Sąd błędnie przyjął, że zaliczenie syna skarżącego A. z pierwszego małżeństwa do obecnej rodziny skarżącego nie jest możliwe ponieważ z treści wyroku rozwodowego skarżącego z dnia 7 września 2011 r. nie wynika, że wspólny syn rozwodzących się - A. pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców; -) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi naruszenie, to jest: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1 i art. 22 (cyt.): "ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016 poz. 195)" polegające na tym, że Sąd I instancji, rozpatrując skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy został pominięty przez organ I stopnia, zaś przez organ II stopnia zmarginalizowany oraz, iż szczątkowa ocena materiału dowodowego została dokonana w oparciu o nieobowiązującą normę prawną, w efekcie organ I i II stopnia pominął, że opieka sprawowana nad A. P. jest sprawowana naprzemiennie przez obojga rodziców rozwiedzionych: K. P. i skarżącego, zgodnie z orzeczeniem sądu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Pismami z dnia 1 września 2021 r. i z dnia 18 września 2021 r. strony ostatecznie wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci błędnej wykładni (cyt.): "art. 2 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134)" oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) takich jak: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1 i art. 22 (cyt.): "ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195)" i okazały się nieusprawiedliwione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku J. P. z dnia 13 września 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – A.P.. Zdaniem bowiem wnioskodawcy, jego rodzina składała się z czterech osób: wnioskodawcy, współmałżonki oraz dwojga dzieci: A. P., będącego dzieckiem wnioskodawcy pochodzącym z pierwszego małżeństwa - i A. P.. Wskazaną zaś na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. - wydaną na podstawie art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5, art. 13, art. 15 ust. 1, art. 18, art. 23 ust. 1, art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, dalej jako: ustawa o pomocy państwa) – Prezydent Miasta [...] odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. Rozpatrując zaś sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżonym natomiast wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. P. na w/w decyzję Kolegium. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył ustalenia, czy syn skarżącego pochodzący z pierwszego małżeństwa (A. P.) mógł być zaliczony do członków rodziny skarżącego – w rozumienia pojęcia "rodziny", przyjętej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa. Sąd przytoczył zatem w tym miejscu treść: art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5, art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o pomocy państwa a także szeregu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, akcentując, że legalna definicja "rodziny" unormowana została w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa i oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki stwierdził, że pojęcie "opieki naprzemiennej", którym ustawodawca posłużył się w wyżej przywołanym unormowaniu (t.j. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - Dz. U. z 2017 r. poz. 1851), zostało wprowadzone do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ponieważ pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę to dokonując analizy przepisów wspomnianej ustawy oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego a także Kodeksu postępowania cywilnego, Sąd Wojewódzki przyjął, że generalnie - zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa - fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny, musi wynikać z orzeczenia sądu. Zasadą bowiem na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest uznawanie danego dziecka za członka jednej tylko rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo, a zatem omawianą regulację prawną należy interpretować ściśle, gdyż ma ona charakter wyjątku od ogólnej reguły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017r., sygn. akt I OSK 947/17). Ponadto – jak podkreślił Sąd I instancji - brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że bezspornym w tym przypadku faktem było to, że pierwsze małżeństwo skarżącego z K. P. zostało rozwiązane przez rozwód na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 7 września 2011 r. (sygn. akt [...]), a w którym Sąd wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem, A. P., powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. W wyroku tym nie zostały uregulowane kontakty J. P. z małoletnim synem a po wydaniu wyroku rozwodowego nie zapadło również jakiekolwiek orzeczenie w sprawie ustalenia kontaktów skarżącego z małoletnim. Z tej przyczyny, konfrontując istniejący stan faktyczny z prezentowaną powyżej wykładnią art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa, Sąd Wojewódzki stwierdził, iż skoro ustawodawca jednoznacznie wskazał, że tylko w przypadku gdy dziecko - zgodnie z orzeczeniem sądu - jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko może zostać zaliczone jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, a takiego orzeczenia w niniejszej sprawie nie ma, to skarga J. P. na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2018 r. nie mogła zostać uwzględniona. W związku z tym jedynie dodatkowo (niejako ubocznie) Sąd Wojewódzki zauważył, że także z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 9 stycznia 2018 r. wynikało, iż małoletni A. P. na stałe zamieszkuje z matką – K. P. w [...], gdzie przebywa od poniedziałku do piątku. Tam również uczęszcza do szkoły podstawowej. Oznacza to więc, że syn skarżącego zamieszkuje wspólnie ze swoją matką, która sprawuje bezpośrednią i rzeczywistą opiekę nad nim. Natomiast skarżący zamieszkuje w innej miejscowości, w [...] wraz z żoną – P. P. i córką – A. P.. Syna A. zabiera w godzinach popołudniowych w piątek a odwozi go do matki o godzinie 18:00 w niedzielę. Ponadto opiekuje się nim również tydzień w ferie zimowe oraz miesiąc podczas wakacji letnich i co drugi długi weekend. Taki zatem sposób utrzymywania przez skarżącego kontaktów z synem i sprawowania nad nim opieki nie stanowił – zdaniem Sądu I instancji - opieki naprzemiennej. Trudno bowiem było w zaistniałej sytuacji mówić o mniej więcej równych (porównywalnych) okresach sprawowania opieki. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który – jak wyżej wspomniano – zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu zarówno błędną wykładnię prawa materialnego, jak i istotne naruszenie przepisów postępowania. W niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów procesowych była jednak uwarunkowana wykładnią prawa materialnego a to skutkowało tym, że w pierwszej kolejności powinna być dokonana ocena zarzutu kasacyjnego o charakterze materialnoprawnym. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazano jednak (i to wyłącznie) na błędną wykładnię (cyt.): "art. 2 ust. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz.2134)". Biorąc zatem powyższe pod uwagę skład orzekający pragnie wyjaśnić, że podstawę orzekania przez organy obu instancji (a zatem także przez Sąd Wojewódzki) stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.). Natomiast wskazana w zarzucie kasacyjnym wersja w/w ustawy, opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2018 r. pod pozycją 2134, została ogłoszona dopiero w dniu 13 listopada 2018 r. Ponadto – co wymaga wyraźnego podkreślenia - ani w wersji ustawy o pomocy państwa, ogłoszonej w Dzienniku Ustaw z 2017 r. ani w przywołanej w skardze kasacyjnej wersji ustawy z 2018 r. nie ma wskazanego przez autora skargi kasacyjnej przepisu (cyt.): "art. 2 ust. 2 pkt 16". Artykuł 2 ustawy o pomocy państwa nie dzieli się bowiem na żadne ustępy. W rezultacie błędne określenie w skardze kasacyjnej w/w przepisu, który był podstawą zarzutu materialnoprawnego skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był przyjąć bez kontroli instancyjnej, iż w rozpoznawanej sprawie zarzut materialnoprawny nie był skuteczny. Oznacza to zaś, iż dokonana przez Sąd Wojewódzki wykładnia prawa materialnego była w tej sprawie wiążąca. Przechodząc do kwestii procesowych wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma charakter normy ustrojowej a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten mógłby być naruszony wtedy, gdyby skarga J. P. w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (jak wnosił o to skarżący) warunkowane było oceną prawną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w toku postępowania administracyjnego doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w postaci: art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu, iż (cyt.): "A. P. koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Skarżący sprawuje opiekę systematycznie, przeważnie po kilka dni w każdym tygodniu od piątku do niedzieli. W ocenie Skarżącego około 40% dni w roku Syn u niego przebywa. Jeśli weźmie się godziny faktycznie sprawowanej opieki na Synem to ilość godzin obu rodziców jest podobna i porównywalna - w znacznej części w dniach od poniedziałku do piątku Syn Skarżącego przebywa w szkole, zaś w weekendy przebywa głównie ze Skarżącym - jest w powtarzających się okresach. (...). Ponadto Skarżący związku ze sprawowaniem opieki ponosi znaczne koszty; koszt przejazdu z [...] (miesięcznie ok. 400zł., zwiększona eksploatacja samochodu), zakupy ubrań (np, ubrania, w tym buty - 200-300zł miesięcznie), wakacyjny kurs żeglarza -1000 zł, zakup okularów 200 zł, zakup aparatu nazębnego 350 zł, prezenty urodzinowy 200 zł, mikołajki 100 zł, pod choinkę 200 zł, kieszonkowe za dobre oceny około 100 zł miesięcznie. Powyższe koszty są ponoszone przez Skarżącego pomimo płacenia alimentów w wysokości 500 zł)." Zdaniem składu orzekającego, powyższe okoliczności nie miały jednak w tym przypadku żadnego znaczenia. Skoro bowiem wiążąca w tej sprawie była przedstawiona wyżej wykładnia prawa materialnego, a zgodnie z którą istnienie opieki naprzemiennej obojga rodziców mogło wynikać jedynie z treści orzeczenia sądu powszechnego, to nie było - co do zasady – możliwe stwierdzenie istnienia tej opieki na podstawie ustaleń faktycznych np. na podstawie danych wynikających z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego. Wyjaśnić także w tym miejscu trzeba, że odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej w zarzucie procesowym do przepisów art. 15 ust. 1 i art. 22 (cyt.): "ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016 poz. 195)" było całkowicie niezrozumiałe. Po pierwsze, jak wyżej to już podkreślono, podstawę do orzekania przez organy stanowiła ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2017 r. poz. 1851) a po drugie, w/w przepisy nie określał sposobu ustalania czy w danej sytuacji jest sprawowana przez rodziców dziecka opieka naprzemienna. W przepisach tych ustawodawca przewidział jedynie sposób wyjaśniania wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem przez różne podmioty (rodziców, opiekunów prawnych, opiekunów faktycznych), przyjmując zasadę, że uprawnionym do pobierania świadczenia wychowawczego jest ten podmiot, który w danym przypadku sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem lub każdy z rodziców w sytuacji, w której istnieje opieka naprzemienna. Wykonywanie zaś opieki naprzemiennej – jak wyżej stwierdzono – ma jedynie miejsce wtedy, gdy rodzice dziecka zamieszkują osobno, dziecko przebywa u każdego z nich naprzemiennie i fakt istnienia takiej opieki wynika z orzeczenia sądu. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona i z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji.