I GSK 360/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 847/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 847/16 oddalił skargę A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 rok. Od przedmiotowego wyroku, A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie skarżonych aktów obu instancji ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2013 r. ustanawiającego szczególne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników Dz. U. WE nr 72, z 14.03.2001 r., str. 6, dalej: Rozporządzenie nr 1782/2003), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia. 2. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby Spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a Spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia. 3. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa. 4. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści. 5. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowania i akceptację jego zastosowania przez organy w sprawie. - § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW objętej rozporządzenia objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm., zwanym dalej: rozporządzeniem ONW) poprzez jego błędną wykładnie i nieuprawnione zastosowanie, - § 4 ust. 3 i 4 Rozporządzenia ONW, poprzez jego niezastosowania, - art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego. - art. 153 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania jego materialnoprawnych skutków. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 153 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy Spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż Spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa . art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące przejściem przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż to po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z zart.133 i 134 p.p.s.a oraz w związku z artykułami 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy za własne - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z zart.133 i 134 p.p.s.a poprzez brak właściwej kontroli legalności skarżonych decyzji i nie rozpoznanie części zarzutów skargi - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź ba pytania które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 1 ust. 1 pkt. 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., po z. 658, zwanej dalej: ustawą zmieniającą) poprzez jego błędną wykładnię a następnie jego błędną wykładnię a następnie jego niezastosowanie i zastosowanie de facto poprzednio obowiązującego brzmienia wskazanej normy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżąca Spółka zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji publicznej, że w sprawie doszło do stworzenia przez spółkę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny który wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 284/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lipca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 147/10 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2007 r. W dalszej kolejności wyrokiem z dnia 18.06.2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 805/11 ponownie uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR z [...] lutego 2011 r. W wyżej powołanych sprawach sądy dokonywały oceny zastosowania przez organy administracyjne przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., uwzględniając stan faktyczny, w którym istniały wątpliwości w zakresie prawidłowości powierzchni poszczególnych działek zadeklarowanych we wniosku o płatność ONW za 2006 r. W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Z treści art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że w ww. sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały oceny prawnej wyłącznie w zakresie poprawności ustalenia przez organy administracyjne stanu faktycznego, w zakresie prawidłowości ustalenia powierzchni działek zadeklarowanych do płatności ONW. Zasadą jest to, ze ilekroć dana sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, co też miało miejsce w tej sprawie, lub też w przypadku zmiany stanu prawnego, po wydaniu przez sąd orzeczenia. Może to mieć miejsce tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego o charakterze istotnym. Dodać należy, ze organ administracyjny prowadzący postępowanie po uprzedniej kontroli sądu administracyjnego ma niemal pełną swobodę w postępowaniu wyjaśniającym, a wytyczne sądu stanowią jedynie minimum tego, co organ ten powinien uczynić. Zauważyć należy, że przy ponownym załatwianiu sprawy organ administracyjny związany jest również zasadą prawdy materialnej, co może spowodować, że organ ten zwróci uwagę na nowe okoliczności faktyczne w sprawie, które będą wiązały się z koniecznością zastosowania nowych przepisów prawa materialnego, które na wcześniejszych etapach postępowania nie były w ogóle stosowane. Tak zakreślona swoboda działania organu ograniczona jest wyłącznie dokonaną oceną prawną oraz wytycznymi sądu administracyjnego. Naczelny Sad Administracyjny nie podziela zatem zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, zgodnie z którym ocena prawna oraz wytyczne sądu poczynione we wcześniejszych orzeczeniach wywołują zakaz czynienia nowych ustaleń faktycznych w później prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jeżeli są one niezbędne do załatwienia sprawy. W związku z powyższym skoro przy ponownym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej ani organy ani tym bardziej Sąd I instancji nie odnosiły się do kwestii związanych z wątpliwościami w zakresie prawidłowości powierzchni poszczególnych działek zadeklarowanych we wniosku o płatność ONW za 2006 r. oraz związanych z tym zarzutów w zakresie ustalenia stanu faktycznego i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., to tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stanowił podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy regulacji prawnych uzasadniających odmowę przyznania skarżącej Spółce płatności z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej, gdyż jej autor w żaden sposób nie wskazał na czym polegało niewłaściwe zastosowanie oraz błędna wykładnia art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2013 r. Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia zawarty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C - 434/12 wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy podkreślić, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), wysokość należnej płatności ONW powiązał z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów położonych na obszarach ONW, wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje bowiem przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia. Ponadto prowadzenie przez osoby powiązane ze sobą, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, jak również inne okoliczności przedstawione w decyzji organu, świadczą - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - o skoordynowanych i zamierzonych działaniach zmierzających do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Skarżąca nie wykazała natomiast, w toku postępowania administracyjnego, istnienia racjonalnych powodów przemawiających za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą, tak dużej liczby podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca, formułując powyższe zarzuty, usiłowała w istocie podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzutami naruszenia prawa materialnego. Za pozbawione podstaw należało uznać również zarzuty dotyczące naruszenia § 2 oraz § 4 ust. 3 i 4 Rozporządzenia ONW, poprzez jego niezastosowania, a także art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 r. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno - językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z dnia 14.06.2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15, wyrok NSA z dnia 6.06.2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15, wyrok NSA z dnia 6.06.2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15 niepublikowane). W związku z powyższym należy zauważyć, że przedstawione wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały w żaden sposób uzasadnione, co uniemożliwia ich ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie i rolnicze użytkowanie grunty swojego gospodarstwa, nie podała jednostki redakcyjnej tego przepisu, którego dotyczy naruszenie. Przepis art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych to jest art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. Z art. 134 § 1 wynika zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi z wyjątkiem określonym w art. 57a, a przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. reguluje zakaz reformationis in peius. W orzecznictwie NSA prezentowane jest jednoznaczne stanowisko wskazujące na to, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględniać tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone i nie może zastępować strony przytaczając lub uzupełniając zarzuty skargi kasacyjnej. Zatem tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli NSA (vide wyrok NSA z dnia 24.06.2015 r. sygn. akt II GSK 1184/14, wyrok NSA z dnia 7.03.2013 r. sygn. akt 2321/11 niepublikowane). Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca nie może zmierzać do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, co w istocie czyni, wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i jak słusznie przyjął Sąd I instancji wskazując na to, że złożony wniosek o płatności dotyczył przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), gdzie przesłanki opłacalności podziału jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych pozwalają ominąć w bardzo widoczny sposób zasadę modulacji płatności. Z tych powodów za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które to zarzuty dotyczyły uchybień w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych warunkujących odmowę przyznania płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 24.07. 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 niepublikowany). Tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tegoż przepisu prawa w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. W związku z niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisów prawa wspólnotowego dotyczących skutków stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zasadnie Sąd I instancji nie wystąpił z wnioskowanym przez skarżącą pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Za niezasadny należało zatem uznać również zarzut naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).