III SA/Gd 220/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, , po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8 października 2019 r., nr (...); 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego P.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE III SA/Gd 220/20 Uzasadnienie Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania P.K., decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8 października 2019 r. nr (...) wzywającej do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 7464 zł. W podstawie prawnej organ powołał art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Przedstawiając stan faktyczny sprawy i argumentację prawną organ wyjaśnił, że P.K. pełnił służbę w Policji od dnia 19 grudnia 2013 roku do 19 września 2019 roku. Decyzją Nr (...) z dnia 25 maja 2017 r. Komendanta Powiatowego Policji, wyżej wymieniony otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, w kwocie brutto 14.265,00 zł. Z dniem 19 września 2019 roku P.K. został zwolniony ze służby w Policji. Zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Decyzją z dnia 8 października 2019r. nr (...) Komendant Powiatowy Policji wezwał skarżącego do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 7.464,00 zł. W złożonym odwołaniu P.K. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oraz przepisów rozporządzenia, przez przyjęcie że przepisy tego rozporządzenia stanowią podstawę do żądania zwrotu udzielonej pomocy finansowej. Skarżący podniósł, że "zgodnie z treścią art. 94 ust. 1a ustawy o Policji osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne (..) jest zobowiązana do zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Decyzja ta została wydana w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o zwrocie udzielonej mu pomocy finansowej, gdyż wykraczał poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu odwołania odniesiono się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 29 listopada 2004 roku sygn. akt K 7/04 stwierdził, że ustawa o Policji upoważniała Ministra do regulowania techniczno - proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawnych, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie. Trybunał wyjaśnił również, że przypadki zwrotu pomocy wynikają z ustawy o Policji i odnoszą się do sytuacji, gdy pomoc została udzielona pomimo nieistnienia od początku uprawnień do tego świadczenia albo udzielona w wyższym aniżeli należny wymiarze. Ewentualne rozszerzenie podstaw zwrotu pomocy musiałoby nastąpić bezpośrednio w ustawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do treści § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym to przepisem pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P.K. zarzucił organowi II instancji naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pierwszy z powołanych przepisów może stanowić dodatkową, pozaustawową przesłankę zwrotu pomocy finansowej udzielonej policjantowi, podczas gdy przesłankę tę w sposób wyłączny określa art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, dotyczący sytuacji faktycznej odmiennej niż występująca w niniejszej sprawie. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało utrzymaniem przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji, opartej na niekonstytucyjnej podstawie prawnej. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe, ponieważ zostały oparte na niekonstytucyjnym przepisie § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zaznaczono, iż powołany przepis wykracza poza zakres delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Ustawa ta nie przewiduje zwrotu pomocy finansowej z powodu zwolnienia policjanta ze służby, a jedynym jej przepisem przewidującym obowiązek zwrotu pomocy finansowej przez policjanta jest art. 94 ust. 1 a, który dotyczy osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 k.k. lub wobec której orzeczono prawomocnie środek kamy pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Tymczasem delegacja ustawowa wynikająca z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji pozwala jedynie na uregulowanie techniczno-proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem i zwrotem pomocy finansowej. Natomiast przesłanki uzasadniające cofnięcie i zwrot tej pomocy powinny być określone w ustawie, ta zaś jak wskazano wyżej - ogranicza się tylko do jednej przesłanki. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska przytoczono pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7 /04), który ocenił zgodność z Konstytucją art 94 ust 2 ustawy o Policji. Wynika z niego, iż przypadki zwrotu pomocy wynikają z ustawy i odnoszą się do sytuacji, gdy pomoc została udzielona pomimo nieistnienia od początku uprawnień do tego świadczenia albo udzielona w wyższym aniżeli należny wymiarze. Ewentualne rozszerzenie podstaw zwrotu pomocy musiałoby natomiast nastąpić bezpośrednio w ustawie. Takiego rozszerzenia dokonała nowelizacja ustawy o Policji wprowadzona ustawą z dnia 21 lipca 2006 r., która w art. 94 dodała właśnie wspomniany wcześniej ust. 1a. Tak więc sam ustawodawca wyraźnie potwierdził, że określenie przypadków zwrotu pomocy finansowej należy do materii ustawowej, a w akcie wykonawczym winny być one uwzględnione w ramach przepisów techniczno-proceduralnych. Dlatego też w sytuacji, w której ustawa o Policji nie przewiduje obowiązku zwrotu pomocy finansowej z powodu zwolnienia policjanta ze służby, wprowadzenie takiej podstawy zwrotu w § 5 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia (a więc w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa) nie tylko wykracza poza zakres delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, ale jednocześnie, zdaniem skarżącego, powoduje niezgodność tego przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane w celu wykonania ustawy, a nie dla regulacji materii zastrzeżonej dla ustawodawcy W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ zaakcentował, że zgodnie z ustaloną w Konstytucji RP zasadą legalizmu, mającą odzwierciedlenie w regulacji art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ponadto źródłami tego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Dlatego też organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od stosowania przepisów ustawowych czy też rozporządzeń. Organ podniósł, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04 nie przesądza, iż treść jego uzasadnienia może stanowić podstawę do odstąpienia przez organ od orzekania na podstawie wciąż obowiązującego przepisu konstytucyjnego, o mocy powszechnie obowiązującej źródła prawa, jakim jest rozporządzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr 2019, poz. 2167) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że wydano go wskutek naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie zaznaczyć trzeba, że uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszającego ustawę lub Konstytucję RP, stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - zasadę powyższą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Norma prawna zawarta w rozporządzeniu i uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową stanowi wadliwą podstawę prawną aktu wydanego przez organ administracji. Przyjąć należy, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. wskazywać ma wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1). Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji Minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004r. sygn. akt SK 7/04, dotyczącym oceny konstytucyjności art. 94 ust. 2 ustawy o Policji "zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie., a nie samodzielnego określania materialnoprawnych przesłanek zwrotu". Jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Dotyczy ona sytuacji skazania policjanta za określone przestępstwa i nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej, materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego Ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, gdyż nie mógł podstawy takiej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej. Oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy sąd orzekł na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Rzeczą organów rozpatrujących sprawę będzie jej zakończenie uwzględniające przedstawioną powyżej ocenę prawną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.