II OSK 934/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 452/06 w sprawie ze skargi R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie protestu do planu miejscowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek w obrębie N. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...], nr [...] przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów szczegółowo określonych w załączniku (położonych między innymi w N.). R. J., po wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu złożył pismo oznaczone jako zarzut, w którym wskazał, że od 1993 r. jest dzierżawcą nieruchomości rolnych oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], dla których projekt planu przewiduje inną funkcję niż rolną, a do których zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego nabył prawo pierwokupu. Ponadto R. J. podniósł, że projekt planu nie uwzględnia specyfiki terenu, jest niespójny, obniża walory krajobrazowe terenu, jest szkodliwy społecznie, nadmiernie ingeruje w środowisko, może powodować wzrost uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich miejscowości oraz nie spełnia wymaganych standardów prawnych dotyczących jego realizacji. Rada Miejska w S. zakwalifikowała pismo jako protest i odrzuciła go uchwałą z dnia [...], nr [...], w oparciu o art. 23 ust. 3 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1999 r, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ). Powyższą uchwałę R. J. zaskarżył do sądu administracyjnego, podnosząc, że jako dzierżawca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i był uprawniony do wniesienia zarzutu, zaś wadliwa ocena wniesionego zarzutu i rozpoznanie go przez Radę jako protest powoduje nieważność uchwały. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska S. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 19 stycznia 2004 r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa i nie czekając na rozstrzygnięcie tego wezwania w dniu 27 stycznia 2003 r. złożył skargę do sądu administracyjnego. Ponadto wskazano, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż uchwalenie miejscowego planu nie pozostaje w bezpośrednim związku z umową Sygn. akt II OSK 934/07 dzierżawy i nie ma wpływu na prawo pierwokupu, które przysługuje, aktualnemu w momencie sprzedaży, dzierżawcy. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę R. J. kwalifikując ją jako skargę wniesioną na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 1996 r, Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) i uznając, że została wniesiona przedwcześnie -przed upływem terminu, w jakim organ gminy był uprawniony do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 533/06) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie było podstaw do uznania skargi za wniesioną w trybie ustawy o samorządzie gminnym, szczególnie, gdy z jej treści wynikało, że została ona wniesiona w oparciu o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznanie skargi na uchwałę odrzucającą protest, pod kątem tego, czy był to rzeczywiście protest nie stoi w sprzeczności z brzmieniem przepisów art. 23 i 24 tej ustawy i nie łamie zasady, że skarga do sądu administracyjnego służy tylko na uchwałę o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zbadał, czy pismo skarżącego było protestem, czy zarzutem i dopiero wówczas rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że o charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny bądź uprawnienie składającego pismo. Uprawnionym do wniesienia zarzutu na podstawie art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być, w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy kpa, jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Podmiotowość uczestnika postępowania nie obejmuje wyłącznie istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, ale konieczne jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia decyduje o tym, że pismo jest zarzutem i umożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Na gruncie tej sprawy Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 13 października 2003 r. zatytułowanym - zarzut- skarżący stwierdził, iż jest dzierżawcą nieruchomości rolnych położonych na obszarze objętym projektem planu i zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego nabył prawo pierwokupu tych nieruchomości. Z Sygn. akt II OSK 934/07 tego względu kwestionuje zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, nie wskazał jednak, w jaki sposób zmiana przeznaczenia gruntów wpływałaby na jego sytuację prawną. Dopiero w skardze do sądu administracyjnego skarżący podniósł, że zmiana przeznaczenia gruntów na nierolne pozbawia go posiadanych obecnie uprawnień związanych z prawem ich pierwokupu. Uprawnienie to wywiedziono z art. 695 kc, zgodnie z którym, jeżeli dzierżawa nieruchomości rolnych była zawarta na okres dłuższy niż 3 lata lub trwała faktycznie przez okres co najmniej 10 lat, dzierżawcy przysługuje z mocy ustawy prawo ich pierwokupu. Projektowany zapis planu narusza uprawnienia w postaci pierwokupu dzierżawionych gruntów rolnych. Powyższe okoliczności nie wskazują na istnienie interesu prawnego skarżącego w zaistniałym postępowaniu dotyczącym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że zgodnie z zasadami ustawy z dnia 19 stycznia 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu państwa (Dz. U. Z 2001 r., Nr 57, poz. 603 ze zm.), do dnia 14 czerwca 1999 r. sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa następowała z uwzględnieniem prawa pierwokupu, stosownie do przepisów kodeksu cywilnego, jednak z dniem 15 czerwca 1999 r. w wyniku nowelizacji tej ustawy dzierżawcy przysługiwało prawo pierwokupu, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie co najmniej 3 lata, jednocześnie w takich sytuacjach wyłączono stosowanie art. 695 § 2 kc, pozbawiając tym samym wskazanych dzierżawców ustawowego prawa pierwokupu. Argument skargi, że stronie przysługiwało prawo pierwokupu na mocy art. 695 § 2 kc nie znajduje tym samym uzasadnienia. Prawo pierwokupu nie przysługiwało skarżącemu także na podstawie wskazywanej przez niego w piśmie z dnia 13 października 2003 r., ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Akt ten prawo pierwokupu przyznawał bowiem wyłącznie w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub prawną inną niż Agencja Nieruchomości Rolnych (art. 3 ust.1 ustawy), od której skarżący dzierżawi grunty. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo pierwokupu dzierżawionych nieruchomości, to bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii naruszenia takiego uprawnienia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący jako dzierżawca nieruchomości rolnych Skarbu Państwa nie mógł skutecznie powoływać się więc na prawo pierwokupu, którego obowiązujące przepisy mu nie przyznawały. Pomimo, że przepisy stanowiły, że dzierżawcom nieruchomości rolnych Skarbu Państwa przysługuje pierwszeństwo na warunkach określonych w art. 29 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, skarżący nie podnosił i nie wykazywał, aby uprawnienie to zostało naruszone przez zapisy projektu planu Sygn. akt II OSK 934/07 miejscowego. Pierwszeństwo przysługujące określonym kategoriom osób przy nabywaniu nieruchomości publicznych należy odróżnić od konstrukcji prawnych pierwokupu ,odkupu czy wykupu. Sąd wskazał, że w uchwale SN z dnia 23 listopada 1992 r., III CZP 62/92, OSNC 1992/12/214 stwierdzono, iż pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, przy czym konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie dysponowania rzeczą w sposób ją naruszający. Realizacja pierwszeństwa jest możliwa zatem wówczas, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. Pierwszeństwo przyznane przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa nie jest roszczeniem, stwarza jedynie korzystną sytuację prawną określonych podmiotów, w przypadku ziszczenia się zdarzeń opisanych w art. 29 tej ustawy. Pierwszeństwo to aktualizuje się zatem w momencie ogłoszenia przez właściciela zamiaru zbycia nieruchomości. Warunkiem jego realizacji jest zaś zgłoszenie w określonym terminie wniosku o nabycie nieruchomości i złożenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na cenę ustaloną zgodnie z przepisami. W tej zaś sprawie nie doszło do zaktualizowania się pierwszeństwa w taki sposób, gdyż nic nie wskazuje na to, aby Agencja reprezentująca Skarb Państwa ogłosiła zamiar zbycia dzierżawionych przez skarżącego nieruchomości. Pierwszeństwo wprowadzone w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa posiada analogiczną konstrukcję jak pierwszeństwo określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia odniesienie do niego, prezentowanych w doktrynie poglądów, według których pierwszeństwo wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest prawem podmiotowym a jedynie źródłem korzystnej sytuacji wskazanych w ustawie osób, nie tworzącym żadnego prawa na ich rzecz. Dodatkowo Sąd ! instancji wskazał, że nawet, gdyby uznać, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości jest uprawnieniem kształtującym, to w postępowaniu planistycznym nie jest chronione żadnym przepisem prawa materialnego i nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy takiej nie daje nawet roszczenie o ustanowienie na gruncie określonego prawa. Ponadto Sąd stwierdził, iż przewidziana w projekcie planu miejscowego zmiana przeznaczenia nieruchomości rolnych na inne cele niż gospodarka rolna nie spowoduje ex legę wyjścia tych nieruchomości z zasobu własności rolnej i wyłączenia ich spod działania przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Sygn. akt ii OSK 934/07 rolnymi Skarbu Państwa; ustawodawca nie przewidział bowiem żadnej procedury wyłączania z zasobu własności rolnej nieruchomości,które utraciły swój rolny charakter i przekazania ich do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W takiej sytuacji Rada Gminy Sobótki zasadnie zakwalifikowała pismo skarżącego z dnia 13 października 2003 r. jako protest a nie zarzut. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że jako dzierżawca nie posiada interesu prawnego w zakresie projektowanych zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 484) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, iż przepis ten stanowi o prawie pierwokupu, jakie przysługiwał o i przysługuje skarżącemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż kwalifikacja pism wnoszonych do organów gminy musi odbywać się bardzo starannie skoro zaliczenie danego pisma do zarzutów lub protestów powoduje daleko idące konsekwencje, dlatego jeżeli strona zarzuca naruszenie jej interesu prawnego to oznacza to, że pismo to należy potraktować jako zarzut. Skarżący oznaczył swoje pismo jako zarzut i wskazał na naruszenie interesu prawnego, tym samym Rada nie powinna kwestionować jego stanowiska, skoro skarżącemu przysługiwało prawo pierwokupu dzierżawionej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. ,Nr 15,poz. 139 ze zm.,dalej w skrócie u.z.p.)przez przyjęcie, że R. J. jako dzierżawca nie posiada interesu prawnego w odniesieniu do projektowanych rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pozostają w ścisłym związku z zarzutem naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 49,poz.484). Pismo R. J. zostało zakwalifikowane jako protest, który w myśl art.23 ust. 1 pow. ustawy może wnieść każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 1 u.z.p. zarzut może wnieść każdy, Sygn. akt II OSK 934/07 czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Ten interes prawny lub uprawnienie musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, a jego naruszenie musi być rzeczywiste ,aktualne a nie potencjalne Jako naruszony wskazany został przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 49,poz.484). Powołana ustawa nie ma takiego artykułu, zmienia natomiast brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 stycznia 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 ,Nr 208,poz.2128) i wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej nie stanowi o prawie pierwokupu ale o służącemu m.in. dzierżawcy, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat prawie pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości .Prawo pierwokupu to nie to samo co prawo pierwszeństwa, co wnikliwie rozważał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując na zmianę regulacji prawnej a tylko do naruszenia prawa pierwokupu i różnicy między protestem a zarzutem odnoszą się argumenty uzasadnienia. Z uwagi na powyższe, zakwalifikowanie pisma skarżącego jako protestu nie naruszało przepisu art. 23 ust. 1 ani art. 24 ust. 1 u.z.p., projektowane zmiany nie naruszają bowiem interesu prawnego skarżącego .Skarżącemu nadal przysługuje prawo pierwokupu dzierżawionej nieruchomości i nie zostało ono naruszone. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny przewidziana w projekcie planu zmiana przeznaczenia dzierżawionych nieruchomości z rolnych na inne cele ,nie spowoduje ex legę wyłączenia tych nieruchomości z zasobu własności rolnej Skarbu Państwa i wyłączenia ich spod regulacji ustawy z dnia 19 października 1991 r. Zważywszy zatem, ze zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.