IV SAB/Wr 2/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 27 sierpnia 2021 r. oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Skarżący P. P. wywiódł w dniu 13 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w udostępnieniu informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; poniżej przywoływana jako u.d.i.p.) - w przedmiocie realizacji wniosku z dnia 27-08-2021 r. o przesłanie na podany adres poczty elektronicznej następującej informacji: "Skan pisma i odpowiedzi na nie, które niedawno do urzędu składał Pan C. S. (przewodniczący wspólnoty mieszkaniowej [...]), a dotyczącej sprawy drogi wewnętrznej przy ul. [...] m.in przy bloku [...]." Skarżący sformułował zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu w ustawowych terminach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej. W świetle takich zarzutów skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącemu informacji wnioskowanej w dniu 27-08-2021 r., 2) o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1500 zł , 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie skargi, odwołując się do poglądów wyrażanych w piśmiennictwie i orzecznictwie, skarżący między innymi wskazał, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności działań podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p, konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych, a taka aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Skarżący podkreślił również, że prawo do informacji uznane zostało na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności za prawo człowieka oraz jako narzędzie polegające na pilnowaniu przestrzegania przez władze krajowe praw człowieka, co znajduje swój wyraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Skarżący zaznaczył, iż żądana informacja powinna zostać udostępniona, ponieważ udostępnienie tylko dwóch odpowiedzi bez pisma czy pism wymienionej wspólnoty mieszkaniowej, które wpłynęło do organu, daje tylko połowiczny obraz wnioskowanych informacji. Pismo, bądź pisma, tej wspólnoty mieszkaniowej i jej przedstawiciela, są ze sobą powiązane, tym bardziej, że organ dwukrotnie kierował odpowiedzi. Pierwszy raz w dniu 23-04-2021 r. oraz drugi raz w dniu 18-08-2021 r . W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, nie dopuścił się zarzucanej bezczynności, odpowiadając bowiem na przedmiotowy wniosek, przekazano skarżącemu informację publiczną, w postaci pism wytworzonych przez pracowników urzędu. Nie udostępniono mu natomiast pisma wspólnoty mieszkaniowej, jako że nie stanowi ono informacji publicznej. Nie zostało ono wytworzone przez organ ani jego pracowników i nie zawiera żadnych informacji o sprawach publicznych, lecz jedynie wnioski kierowane do gminy dotyczące gminnej drogi wewnętrznej, której naprawą zainteresowana była wspólnota mieszkaniowa. Organ zaznaczył, że skarżący jako radny posiada instrumenty pozwalające mu uzyskać wszelkie informacje dotyczące np. tego czy wniosek wspólnoty mieszkaniowej został zrealizowany i jaki związane były z tym koszty. W tym kontekście niezrozumiałym jest jego dążenie do uzyskania kopii pisma, którego dotyczył jego wniosek, natomiast organ musi brać pod uwagę nałożony na niego obowiązek ochrony wnioskodawcy przed potencjalnymi negatywnymi konsekwencjami złożenia wniosku, wynikający z art. 225 k.p.a.. Mając na uwadze, że cele jakie przyświecają skarżącemu przy jego dążeniu do uzyskania są organowi nieznane oraz przywołaną regulację kodeksu postępowania administracyjnego, rozumowanie organu odnośnie tego, że żądane przez skarżącego pismo nie może być traktowane jako informacja publiczna, należy uznać zdaniem organu za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej poniżej "p.p.s.a."). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; w skrócie "u.d.i.p.") wniosku z dnia 27 sierpnia 2021 r. o przesłanie skarżącemu skanu pisma, które złożył do organu przewodniczący wspólnoty mieszkaniowej w sprawie drogi wewnętrznej przy budynku tej wspólnoty oraz skanu udzielonej przez organ odpowiedzi na to pismo. Według art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13). Co do kwestii definiowania danej informacji jako publicznej trzeba podkreślić, iż według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi komentowanej ustawy z prawem do ich dostępu. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej, a w tym również dostęp do dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Aczkolwiek normatywne brzmienie art. 6 u.d.i.p. nie zawiera wyczerpującego katalogu informacji, które mogą być uznane za mające walor "publicznych" w rozumieniu omawianej ustawy, to jednak trzeba zaakcentować, że nie wszystkie dokumenty podlegają udostępnieniu obywatelowi korzystającemu z prawa do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Kwalifikowanie danej informacji jako publicznej (dotyczącej konkretnego dokumentu niebędącego dokumentem urzędowym, żądanego w trybie u.d.i.p., tudzież informacji w nim zawartych) należy zdaniem Sądu wiązać z normą cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszącego się do kategorii tzw. "sprawy publicznej". Ustawodawca nie definiuje tego pojęcia, lecz bezsprzecznie sprawami publicznymi są sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. III, WK 2016), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Rozróżnienie zatem między sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem decydujące dla rozgraniczenia informacji publicznej od niepublicznej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 u.d.i.p. po wielokroć zajmowało stanowisko ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej. Uznano przykładowo, że nie ma cech informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjmuje się również, że przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej ( wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (wyroki NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby (fizycznej) lub określonego podmiotu (np. osoby prawnej), przy czym może tu chodzić także o podmiot, który - jak wspólnota mieszkaniowa – jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, złożoną z właścicieli lokali. Pisma składane w indywidualnych, własnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje te poglądy, wobec czego trzeba przyjąć, że wnioski stron inicjujące postępowania w określonych trybach, kierowane do organów administracji publicznej, w tym także formułowane w trybie działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski" – nie podlegają udostępnieniu, nie są bowiem dokumentami urzędowymi w rozumieniu wyżej podanym, lecz prywatnymi. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący drogą elektroniczną wystosował swój wniosek w dniu 27 sierpnia 2021 r. (piątek), ale po godzinach urzędowania organu (godz. 17:37). Trzeba zatem przyjąć jako datę otrzymania wniosku przez organ dzień 30 sierpnia 2021 r. (poniedziałek) i taka data widnieje na prezentacie organu na wydrukowanym egzemplarzu wniosku. W tej sytuacji, skoro organ w ustawowym terminie 14 dni (e-mailem na adres poczty podany przez skarżącego, w dacie 13 września 2021 r.) przesłał skarżącemu odpowiedź na jego żądanie zawierającą w formie załączników jedynie skany dokumentów urzędowych - wytworzonych przez organ w związku z pismem (wnioskiem) przewodniczącego wspólnoty mieszkaniowej, a zatem z pominięciem samego wniosku przewodniczącego wspólnoty mieszkaniowej, gdyż organ słusznie zakwalifikował go jako niemający charakter informacji publicznej, to trzeba uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności. Notabene, skarżący nie kontestował tej okoliczności składając skargę dopiero po upływie trzech miesięcy od otrzymania odpowiedzi organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.