II SA/Gl 277/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z poźn. zm. – dalej p.b.), 1) stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "A." Spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na roboty budowlane, polegające na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania lokali handlowych na klub [...], na I i II piętrze w budynku "B.", zlokalizowanym przy [...], na działkach nr 1, 2, 3 k.m. 40 obręb: B. w K., została wydana z naruszeniem przepisów prawa przysługującego stronom: E. S. oraz J. G., 2) odstąpił od uchylenia decyzji wymienionej w pkt. 1 z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu podano m. in., że Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na roboty budowlane, polegające na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania lokali handlowych na klub [...], na I i II piętrze w budynku "B.". Decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 21 czerwca 2016 r. J. G., działając w imieniu własnym oraz w imieniu E. S., złożył wniosek w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]. Roboty budowlane zostały już wykonane. Zaprojektowane jednostki zewnętrzne wentylacji i klimatyzacji montowane na dachu budynku nie stanowią nadbudowy obiektu budowlanego, są urządzeniami będącymi integralną częścią instalacji. Organ administracji architektoniczo-budowlanej nie może kwestionować w takim przypadku rozwiązań projektowych, jeżeli nie dotyczą one projektu zagospodarowania terenu, zatem nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał "C." w K. obniżenie poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej przez wszystkie urządzenia na niższej, wschodniej części dachu budynku "B.". Wykonanie decyzji nr [...] doprowadzi do obniżenia poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej przez ww. urządzenia. Odwołanie od decyzji złożył J. G., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 w zw. z art. 76a, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, brak uzasadnienia prawnego decyzji, brak ponownego rozpoznania całości sprawy, w tym ustosunkowania się do dotychczasowych zarzutów i wreszcie odstąpienie od uchylenia ww. decyzji ostatecznej, mimo niewykazania, iż w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej; 2) prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności poprzez uznanie, że montaż urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych objętych projektem zatwierdzonym decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] nie stanowi robót budowlanych i nie wymaga pozwolenia na budowę. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] roku, znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że dla inwestycji nie był wymagany projekt zagospodarowania terenu, gdyż w jego zakresie nic się nie zmieniało. Zaprojektowane jednostki zewnętrzne wentylacji i klimatyzacji montowane na dachu budynku nie stanowią nadbudowy obiektu budowlanego, są urządzeniami będącymi integralną częścią instalacji. Organ I instancji nie był zobligowany do zlecania pomiarów hałasu w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, bowiem nie leży to w jego kompetencjach. W niniejszej sprawie wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. zostały spełnione. Prezydent Miasta K. zasadnie uznał, że pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokali j.w., objęte decyzją nr [...], zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa wobec Skarżącego, jako strony postępowania oraz prawidłowo odstąpił od uchylenia decyzji nr [...], bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę na decyzję Wojewody złożył przez pełnomocnika J. G., popierając jednocześnie ją w swym piśmie z dnia 10 lutego 2020 r., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i pozorne uzasadnienie prawne oraz nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji, błędne ustalenia stanu faktycznego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nierozpatrzenie sprawy ponownie, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a w konsekwencji utrzymanie decyzji organu I instancji, mimo zaistnienia podstaw do jej uchylenia; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w konsekwencji uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 p.b., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że montaż urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych objętych projektem zatwierdzonym decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] nie stanowi robót budowlanych i nie wymaga pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano m. in., że nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w § 147 ust. 1, § 152 ust. 12-14, § 323 i 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422), jak i spełnienia norm hałasu przez urządzenia klimatyzacyjne będące przedmiotem inwestycji. Nie dokonano kwalifikacji, czy montaż urządzeń klimatyzacyjnych wymagał w przedmiotowej sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza uzasadniania zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że Wojewoda nie tylko nie rozpoznał ponownie sprawy, ale w istocie nie dokonał nawet rzetelnej oceny organu I instancji, a co więcej nie odniósł się nawet do wszystkich zarzutów odwołania, w tym braku zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, m. in. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uzasadnienie decyzji Wojewody jest jednak niespójne i zawiera błędy. Z jednej strony Wojewoda pisze, że wszelkie zarzuty dotyczące przekroczenia poziomu hałasu winny być podnoszone przed innymi, właściwymi organami i konkretnie je wskazuje. Dodaje: "(...) organ I instancji nie był zobligowany do zlecania pomiarów hałasu w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, bowiem nie leży to w jego kompetencjach" (s. 4 decyzji). Z drugiej jednak strony Wojewoda dokonuje zaraz potem bardzo szerokiego wywodu na temat zarzutów Skarżącego dotyczących rzekomego przekroczenia norm hałasu i stwierdza ich niezasadność. Skoro organy architektoniczno – budowlane nie są kompetentne do prowadzenia ustaleń w tym zakresie, jak twierdzi Wojewoda, nie powinien był tego rodzaju rozważań czynić w sposób merytoryczny, opierając na nich swe rozstrzygnięcie. Co więcej, Wojewoda swą decyzję wydał w oparciu o art. 138 §2 k.p.a., który dotyczy decyzji kasatoryjnych, choć zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Jest to kolejna niespójność. Należy też przypomnieć, że w świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednak według § 2 termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania, choć jest to czynność o charakterze wstępnym i winna znaleźć wyraźne odniesienie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zasadą jest, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tego Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje trzy wyjątki: a) w sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 termin biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, b) zgodnie z art. 145a § 2 termin biegnie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, c) zgodnie z art. 145b § 2 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 547/07, powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia (M. Jaśkowska, Komentarz do art.148 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX-el.). "Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Po 506/09). Jednocześnie ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. II OSK 2445/15). Są to kwestie istotne, bowiem jak podkreśla się w orzecznictwie (np. wyrok NSA [do 31 grudnia 2003] w Warszawie z dnia 7 października 1999 r., sygn. IV SA 1600/97; LEX nr 47922), już nawet rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych może być uznawane za okoliczność ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei ujawnienie tych okoliczności uzasadnia złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności te wprost wskazują, iż w sprawie została wydana decyzja, której podmiotowi skarżącemu nie doręczono. Choć skarżący we wniosku o wznowienie postępowania wskazywał, kiedy dowiedział się o wydanej decyzji, to jednak organ winien dokonać tu stosownych ocen, także w powyższym kontekście. Ma to znaczenie tym większe, że skarżący podawał w ww. piśmie, iż stale zamieszkuje w sąsiedztwie, a sporne urządzenia wentylacyjne i klimatyzacyjne zostały zamontowane od strony okien jego kamienicy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to wadliwe i niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.