III OSK 458/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1902/17 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom oraz częściowego umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 2 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2017 r. w przedmiocie nakazu wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom oraz częściowego umorzenia postępowania administracyjnego (pkt 1 wyroku). Ponadto Sąd I instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania (pkt 2 wyroku). Jak wynika z akt sprawy, 17 września 2010 r., na skutek wniosku M.O., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wywyższenia terenu i zmiany stanu wody na działce nr ew. [...] (stanowiącej własność skarżącego). Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy Raszyn zlecił biegłej w dziedzinie hydrogeologii zbadanie sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W oparciu o sporządzoną ekspertyzę, decyzją z [...] września 2013 r. Wójt Gminy Raszyn nakazał skarżącemu wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom przez wybudowanie otwartego rowu odwodnieniowego wzdłuż granicy z działką nr ew. [...], aż do połączenia poprzez przepust pod ul. [...] z rowem melioracyjnym. Ponadto organ I instancji zobowiązał skarżącego do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi oraz uzgodnień z Wojewódzkim Inspektorem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z [...] września 2013 r. Decyzją z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2013 r. w zakresie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom przez wybudowanie otwartego rowu odwodnieniowego, Ponadto organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę decyzji stanowił art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 – dalej: Prawo wodne). W ocenie organu odwoławczego, ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego wynika, że część terenu działki nr [...]/1 została podwyższona średnio o około 50 cm, przez nawiezienie pyłów żużlowych niewiadomego pochodzenia. Warstwa pyłów została rozplantowana na powierzchni około 2000 m². Stanowi ona jednocześnie warstwę uszczelniającą. Przed zagospodarowaniem terenu działki nr [...]/1 (obiekty biurowo-usługowe, utwardzony wjazd od ul. [...], utwardzony wewnętrzny układ komunikacyjny, podwyższony i utwardzony plac pod składowanie materiałów budowlanych itp.) wody opadowe i roztopowe swobodnie infiltrowały powierzchniowo w grunt in situ lub spływały zgodnie z nachyleniem powierzchni terenu, a ich nadmiar odbierany był przez kanał drenarski lub rów melioracyjny. Przy obfitych opadach na przedmiotowej działce mogły się gromadzić wody opadowe, także wywołując określone szkody. Z punktu widzenia właściciela działki, podniesienie i zagospodarowanie terenu stało się "wyższą koniecznością" ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto, naturalne ukształtowanie powierzchni wykazuje niewielkie obniżenie w kierunku wschodnim i południowo-wschodnim od rzędnej 106,0 m n.p.m. (na północy) do rzędnej 103,5 m n.p.m. (na południu). Naturalny spływ wód opadowych i gruntowych ma kierunek wschodni i północno-wschodni. Odbiornikiem tych wód jest rów melioracyjny dochodzący do Stawu [...]. W opinii biegłego zwrócono również uwagę, że lata 2009-2010 były okresem bardzo wysokich opadów, co przedkłada się bezpośrednio na stan wód gruntowych. Średnie wahania poziomu wód gruntowych na tym terenie mogą przekraczać nawet 1 m. Nadal utrzymuje się wysoki poziom wód gruntowych, wyższy o około 70-80 cm od poziomu z lat ubiegłych ("normalnych"). W gminie Raszyn doszło do wielu epizodycznych podtopień, które w poprzednich latach nie miały miejsca. Możemy zatem mówić o pewnych warunkach ekstremalnych, które w najbliższych latach niekoniecznie muszą się ujawniać. Zmiana ukształtowania powierzchni terenu działki nr ew. [...]/1, uszczelnienie części terenu działki poprzez nawiezienie pyłów żużlowych, zabudowa i zagospodarowanie tego terenu w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz brak zagospodarowania wód i ścieków opadowych na tym terenie, spowodowały mało istotne niekorzystne zmiany stanu wody na gruncie w ujęciu lokalnym tj. na gruntach sąsiednich - działki nr [...]/2 i [...]. Skarżący powinien zostać zobowiązany do opracowania koncepcji zagospodarowania wód i ścieków deszczowych na terenie własnej nieruchomości oraz wykonania na terenie działki nr [...]/1 urządzeń zabezpieczających przed podtapianiem gruntów sąsiednich, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z opinii biegłego. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że sporządzenie ekspertyzy poprzedziły prace terenowe - pomiary geodezyjne i sondowania geologiczne. W ocenie organu, ekspertyza jest wyczerpująca oraz zawiera jednoznaczne wnioski. Skarżący nie powołał żadnych dowodów podważających moc dowodową sporządzonej w tej sprawie ekspertyzy. Kwestionowanie przez skarżącego ustaleń biegłego nie może być gołosłowne. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy nie określiły precyzyjnie obowiązku nałożonego na skarżącego, co jest warunkiem wykonalności decyzji administracyjnej. Organ I instancji nakazał nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, przez wybudowanie otwartego rowu odwodnieniowego wzdłuż granicy z działką nr ew. [...]/2 i [...], obręb [...], aż do połączenia poprzez przepust pod ul. [...] z rowem melioracyjnym. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest w tej decyzji doprecyzowania parametrów rowu. Nie określono szerokości dna rowu i jego głębokości. Nie ma zatem możliwości weryfikacji, czy decyzja spełni swoją rolę, a więc czy nakaz określony w tej decyzji spowoduje przywrócenie prawidłowych stosunków wodnych na gruncie i zaprzestanie zalewania działki. Oznacza to, że przedwczesne jest przesądzenie, że zaskarżona decyzja "spełni ratio legis" art. 29 Prawa wodnego. W ocenie Sądu I instancji, organ naruszył art. 7, art. 15 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), ponieważ nie zweryfikował jakie są aktualne numery działek ewidencyjnych i nie określił obowiązku przez przywołanie aktualnych w dacie orzekania numerów działek. Podważa to możliwość realizacji obowiązku, powodując wadliwość decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1368 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Skargę kasacyjną w zakresie pkt 1 powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. Polegało to na nienależytej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z punktu widzenia naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, w tym w szczególności naruszenia art. 80 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało, zdaniem skarżącego, na dowolnej ocenie dowodu z opinii biegłego i uznaniu, że opinia biegłego jest wyczerpująca i zawiera jednoznaczne wnioski. Po drugie, art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. Polegało to na nienależytej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z punktu widzenia naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, w tym w szczególności naruszenia art. 28 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Polegało to na wszczęciu i prowadzeniu postępowania, pomimo, że wniosek inicjujący to postępowanie pochodził od osoby, która nie udowodniła, że służyło jej prawo rzeczowe do działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Stanowi to jednocześnie naruszenie art. 33 § 1 i art. 33 § 1b p.p.s.a. Po trzecie, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Polegało to na braku uchylenia decyzji Wójta Gminy Raszyn nr [...]/2011 z [...] maja 2011 r. Jednocześnie nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób miałyby zostać w dalszym postępowaniu wyeliminowane błędy proceduralne, które biorą swój początek z postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Błędy te polegają w szczególności na bezpodstawnym przypisaniu M.O. uprawnienia do zainicjowania sprawy, a także na wydaniu decyzji organu I instancji na podstawie opinii biegłego, która nie zawiera wystarczających informacji do tego, żeby należycie można ocenić zaistnienie naruszenia przez skarżącego stosunków wodnych. Skarżący wniósł o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.O. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który stanowił podstawę decyzji zaskarżonej w tej sprawie do Sądu I instancji, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja tego rodzaju wydawana jest w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., który przewiduje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Należy przyjąć, że w sytuacji, gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami. Tego rodzaju zastrzeżenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie zawiera. Natomiast w sytuacji, gdy przepisy szczególne nie regulują kwestii związanych ze wszczęciem postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego wszczęcia postępowania powinno wynikać z wykładni tych przepisów. Co do zasady zatem, jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, czyli ich ograniczenie lub cofnięcie, wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli przedmiotem sprawy jest natomiast ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. W tej sprawie przedmiotem decyzji jest nałożenie konkretnych obowiązków, a więc postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu. Jak wynika z pisma M.O. z 12 sierpnia 2010 r. wniósł on o wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wskazując, że wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu. Natomiast Wójt Gminy Raszyn wszczął postępowanie na wniosek M.O., co wynika z zawiadomienia z 17 września 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Wskazana wyżej reguła, że postępowania w sprawie, w której przedmiotem jest nałożenie na stronę określonych obowiązków, powinno zostać wszczęte z urzędu, nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że również w tego rodzaju sprawach możliwe jest wszczęcie postępowania na wniosek, szczególnie w sprawach, w których występują strony o spornych interesach. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, interes prawny M.O. został w postępowaniu administracyjnym ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że M.O. jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...], która to działka, zgodnie ze sporządzoną w sprawie opinią biegłego, jest zalewana wodami z działki skarżącego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty kasacyjne związane z podnoszonym w skardze kasacyjnej brakiem interesu prawnego M.O., a więc zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 oraz w związku z art. 61 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 61a § 1 k.p.a., jak również art. 33 § 1 i art. 33 § 1b p.p.s.a. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim zarzut ten odnosi się do kwestii legitymacji procesowej M.O.. Zaznaczenia przy tym wymaga, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez M.O., jak również w dacie wszczęcia postępowania przez organ I instancji, norma z art. 61a § 1 k.p.a. jeszcze nie obowiązywała. Przepis art. 61a k.p.a. został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Natomiast jak już wyżej wskazano, wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie nastąpiło zawiadomieniem z 17 września 2010 r. Po drugie, skarżący podniósł również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również w związku z art. 80 oraz w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Zarzuty te kwestionują ocenę Sądu I instancji wyrażoną w zakresie prawidłowości sporządzonej w tej sprawie opinii biegłego. W tym też kontekście został sformułowany zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty te nie zasługują jednak na uwzględnienie. Sąd I instancji w obszerny sposób przedstawił postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w tej sprawie, wskazując między innymi, że sporządzenie opinii biegłego obejmowało również między innymi prace terenowe (pomiary geodezyjne i sondowania geologiczne). Sąd I instancji podzielił wnioski organu sformułowane na podstawie tej opinii, podkreślając jednocześnie wartość dowodową tego rodzaju dokumentu w sprawach z zakresu prawa wodnego, a szczególnie w sprawach, w których przedmiotem jest nałożenie obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Natomiast zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które podważyłyby skutecznie ustalenia biegłego. Opinia biegłego jest dowodem o szczególnym znaczeniu, ponieważ opiera się na wiadomościach specjalnych. Okoliczność, że taki dowód podlega ocenie organu w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego, nie oznacza, że może zostać skutecznie podważony przez gołosłowne twierdzenia. Tego rodzaju charakter mają natomiast twierdzenia skarżącego. Stąd też brak było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 80 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Natomiast uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ po pierwsze wykraczało to poza granice skargi kasacyjnej, a po drugie mogłoby stanowić rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.