VIII SA/Wa 468/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Syg. akt VIII SA/Wa 468/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...]czerwca 2020 roku, nr [...]Minister Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. S., od decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 2019 roku stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...][...], jed. ewid. [...][...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0048 ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...][...]relacji [...] ( obecnie nr [...]) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Wojewoda [...], działając w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( DZ.U nr 133, poz. 872 ze zm. upw) decyzją nr [...]z dnia [...]czerwca 2019 roku stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...][...], jedn. ewid. [...][...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0048 ha. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył A.S.. Zgodnie z art. 73 ust.1 upw nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 roku się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W dniu [...]grudnia 1998 roku właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka [...] ( wydzielona z działki nr [...], powstałej z działki nr [...]) była H.N., która zmarła w dniu [...]czerwca 1999 roku. Spadek po niej nabył A. S.. Z akt księgi wieczystej nr [...] nie wynika aby następowały zmiany w zakresie prawa własności. W dniu [...]grudnia 1998 roku przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim ( DZ.U z 1986 roku, nr 42, poz. 205), droga nr [...]relacji [...]została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. - Na podstawie art. 103 ust.3 upw droga nr [...]z dniem [...]stycznia 1999 roku stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich( DZ.U z 1998 roku, nr 160, poz. 1071) - mapy sytuacyjnej wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]grudnia 2018 roku pod [...], na której widnieje adnotacja, iż przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 roku oraz opinii geodety uprawnionego A. N.. Organ przywołał stanowisko zawarte w wyroku NSA z 11 października 2006 roku, I OSK 1331/05, iż operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego – geodetę, korzysta – jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. W dniu 31 grudnia 1998 roku przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczyły: - karta przeglądu podstawowego obiektu mostowego z dnia [...]września 1998 roku, z której wynika, że na drodze nr [...]znajduje się most; - wykaz stanu drogi, z którego wynika, iż na dzień [...]grudnia 1995 roku droga posiadała nawierzchnię bitumiczną, utrwaloną bitumiczną z mieszanki mineralno – bitumicznej i gruntową; - umowa nr [...]zawarta w dniu [...]listopada 1993 roku dotyczące świadczenia usług przy zimowym utrzymaniu dróg polegającym na utrzymaniu dróg polegającym na usuwaniu śliskości o odśnieżaniu( ustawianiu zasłon przeciwsłonecznych) na drogach w obwodzie drogowym [...],[...]; - oświadczenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych z dnia [...]listopada 2019 roku, z którego wynika, iż przed dniem [...]grudnia 1998 roku Zarząd Dróg w [...]działający w imieniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]podejmował działania zmierzające do utrzymania w należytym stanie drogi nr [...]relacji [...]. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. S. Przedmiotowej decyzji zarzucał: - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie uznania, iż w dniu 31 grudnia 1998 roku część działki nr [...] o powierzchni 0,0048 ha, zajęta była pod drogę wojewódzką nr [...][...], przedmiotowa droga znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu zarządcy drogi na podstawie oświadczenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...]; - ustalenie przebiegu drogi oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie błędnie sporządzonej w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów mapy sytuacyjnej przez uprawnionego geodetę, która nie została w sposób prawidłowy zweryfikowana i bezprawnie przyjęta do zasobu geodezyjnego; - wydanie decyzji z naruszeniem art. 73 ust.1 i 3 upw poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji gdy materiał dowodowy nie pozwalał uznać, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o: Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postepowania oraz wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie zgłoszonych dowodów w skardze. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż organy w sposób niewłaściwy określiły usytuowanie drogi jako działki oznaczonej nr [...] na podstawie błędnie sporządzonej mapy sytuacyjnej. Mapa nie uwzględniała okoliczności, że dawna działka nr [...] z której wydzielono działkę nr [...]znajduje się w innym miejscu niż wynika to z ewidencji gruntów. Przez działkę skarżącego, która jest w jego posiadaniu i została częściowo ogrodzona nigdy nie przebiegała droga powiatowa nr [...]. Droga ta nie znajdowała się w granicach dawnej działki nr [...], w dacie [...]grudnia 1998 roku. Powyższe okoliczności potwierdza zdaniem skarżącego dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez niego, z której wynika, że przedmiotowa droga przebiegała równolegle do ogrodzenia działki skarżącego w linii prostej. Obecnie droga powiatowa po realizacji inwestycji drogowej na podstawie decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]lipca 2009 roku uległa przesunięciu tuż przy ogrodzeniu. Nadto skarżący wskazywał, iż obecny przebieg drogi powiatowej nr [...]wskazany w operacie ewidencji gruntów zostało wprowadzone dopiero po wydaniu decyzji Wojewody z 2009 roku. Zatem przedmiotowa droga nie mogła istnieć w granicach wynikających z mapy sytuacyjnej stworzonej przez geodetę dla potrzeb postępowania w dniu 31 grudnia 1998 roku. Z uwagi na rozbieżności danych dotyczących między innymi dawnej działki nr [...]w ewidencji gruntów, a jej stanem prawnym z dokumentów ksiąg wieczystych skarżący wystąpił z powództwem o ustalenie prawa własności. Prawo własności skarżącego zostało ustalone wyrokiem Sądu Rejonowego w [...],[...]na podstawie mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego E. P., przyjętej do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w [...]. Wskazana mapa doprowadziła do zmiany usytuowania granic działki [...]. Geodeta sporządzający mapę sytuacyjną dla potrzeb niniejszej sprawy nie uwzględnił rozbieżności danych ewidencyjnych działki nr [...]z jej stanem prawnym, co doprowadziło do błędnego wydzielenia działki nr [...]. Z akt sprawy [...]wynika, iż wcześniej w latach siedemdziesiątych zostały popełnione błędy w pomiarach geodezyjnych. Na gruncie istnieją działki A. S. i małżonków W. i J. B. według stanu użytkowania, który jest zgodny z mapą sporządzoną przez biegłą E. P.. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja oparta o dawne błędne mapy nieodzwierciedlające stanu użytkowania jest wadliwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W sprawie winno być uzupełnione postępowanie dowodowe celem prawnego ustalenia przebiegu drogi powiatowej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż rolą organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w tym rozpoznanie zarzutów odwołania. W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 kpa, będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 kpa. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 kpa. Przyjmuje się także, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nadto należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie wskazuje się, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji publicznej stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 53; B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 24; J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 24; oraz wyrok NSA z dnia 28.06. 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 - LexPolonica nr 297477, wyrok NSA z dnia 30.06. 1983 r. sygn. akt I SA 178/83 - ONSA 1983, nr 1 poz. 51 z glosą J. Zimmermanna - NP 1985, nr 5, s. 153, wyrok NSA z dnia 20.05. 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97 - Lex nr 44519). Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zgodnie z art. 78 § 1 i 2 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, natomiast organ administracji publicznej może nie uwzględnić powyższego żądania jedynie wówczas, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W niniejszym postępowaniu skarżący wnosił o przeprowadzenie szeregu dowodów celem uzupełnienia materiału dowodowego. Organ nie zajął stanowiska co do zgłoszonych dowodów nie przedstawiając argumentacji dlaczego nie dopuścił wnioskowanych dowodów, zwłaszcza, że skarżący kwestionował przeprowadzone ustalenia co do rzeczywistego przebiegu drogi powiatowej przez wskazaną działkę nr [...]. Takie zachowanie organu narusza przepisy art. 7, art. 75, art. 78 kpa. Brak jakiegokolwiek stanowiska powoduje, iż w ocenie Sądu nie ma bezspornych ustaleń i oceny co do potrzeby ich przeprowadzenia zgłoszonych dowodów w toku postępowania. Skarżący wskazywał, iż wcześniej toczyło się postępowanie przed sądem cywilnym, przed organem administracji co granic jego działki oraz podnosił fakt, iż przedmiotowa droga w dacie 31 grudnia 1998 roku miała inny przebieg w związku z inwestycją drogową z 2009 roku. Bez odniesienia się do twierdzeń skarżącego należy uznać, iż postępowanie nie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie. Organ sporządzając uzasadnienie nie przedstawił argumentacji odnośnie zaprezentowanej argumentacji przez skarżącego i dlaczego pominięto wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego czym naruszył art. 107 § 3 kpa, a tym samym naruszył zasadę z art. 11 kpa – zasadę przekonywania. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż organ ponownie rozpoznając odwołanie winien odnieść się do zarzutu braku uzupełnienia postępowania dowodowego, o dowody zgłaszane przez A. S., które w jego w ocenie miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów biorąc pod uwagę art. 145 § 1 pk1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.