II OSK 1911/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 137/20 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 17 stycznia 2020 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz B. S. kwotę: 540 (pięćset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 137/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę B.S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2020 r. nr 65/2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontroli Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 17 stycznia 2020 r. (Nr 65/2020) utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta Wrocławia z dnia 22 marca 2019r. (Nr 560/2019) w przedmiocie nałożenia na skarżącego – inwestora robót budowlanych związanych z budową oranżerii na tarasie przynależnym do lokalu nr 32 w budynku przy ul. [...] we W - obowiązku dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów: - projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana została oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależnej do właściwej izby zawodowej - z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego; - rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej; - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego; - oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie istotne jest to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po uprzednim wyeliminowaniu – wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 453/19) – wcześniejszego postanowienia DWINB utrzymującego w mocy rozstrzygniecie organu nadzoru stopnia powiatowego z uwagi na zaniechanie rozpatrzenia zarzutów zażalenia oscylujących wokół zasadności nałożenia obowiązków przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana została oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. To aktualizowało konieczność oceny sprawy z uwzględnieniem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu DWINB w sposób należyty odniósł się do wskazań zawartych w ww. wyroku, rozpoznając zażalenie skarżącego w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności stanu faktycznego i uwarunkowań prawnych postępowania legalizacyjnego. Sąd argumentował, że bezsporne jest to, że budowa przedmiotowej oranżerii wymagała dokonania przez inwestora zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czego to inwestor nie uczynił, a co w następstwie wiązało się z wszczęciem postepowania umożliwiającego legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Tym samym w sprawie miał zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, który w toku postępowania legalizacyjnego kreuje obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Co istotne ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej, przez co organ nadzoru budowlanego nie dysponuje tu swobodnym uznaniem. Zdaniem Sądu, stwierdzenie zgodności budowy spornej oranżerii z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi wymagała sprawdzenia jej posadowienia z uwarunkowaniami prawnobudowlanymi związanymi z koniecznością przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana jest oranżeria sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależnej do właściwej izby zawodowej - z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, iż niniejsze podyktowane jest wykładnią celowościową art. 49b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wymagającą precyzyjnego określenia zakresu inwestycji poprzez precyzyjne określenie granic działki, usytuowanie obiektu, obrys oraz układy istniejących obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układ komunikacyjny na planie działki budowlanej wraz z podaniem parametrów, do czego niezbędny jest projektant posiadający odpowiednie uprawnienia, przez co umożliwia ocenę inwestycji pod kątem obowiązujących przepisów budowlanych gwarantujących przez to bezpieczeństwo użytkowania. Stąd, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedstawione w tym zakresie zarzuty skargi nie mogły znaleźć uzasadnienia. Odnosząc do zarzutu nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej Sąd wskazał, że istotnie w treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca przyjął, że szkice i rysunki należy przedłożyć wyłącznie "w zależności od potrzeb". W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy rozpoznając ponownie zażalenia powołał się na obowiązujące w tym zakresie swobodne uznanie organu, a nadto – stosownie do wskazań zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 453/19), którymi był związany – wyjaśnił zasadność nałożonych obowiązków w kontekście podniesionych w zażaleniu zarzutów i zawartej w nim argumentacji strony. Podkreślił, iż niniejsze wynikało z tego, iż przedłożona przez skarżącego dokumentacja była niespójna i niekompletna. Mianowicie, inwestor nie dostarczył widoku elewacji oranżerii, a z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika brak jednolitości co do zawartych w niej danych. Sprecyzował przy tym, iż z praktycznego punktu oznacza to, że np. długość między ścianami spornego przedsięwzięcia na planie zagospodarowania terenu wynosi 5,1 m, zaś na widoku z góry (rzucie) wynosi 4,4 m. Tym samym uznał, że wezwanie do przedłożenia kolejnych dokumentów stanowi konieczność warunkującą należyte ustalenie okoliczności stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej B.S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie, w razie stwierdzenia zasadności wyłącznie zarzutu opisanego w punkcie I, podpunkcie 1 uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej wymogu sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależną do właściwej izby zawodowej ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił. I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: 1) naruszenie art 49b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1196 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nadzoru budowlanego prowadzący tzw. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b ustawy - Prawo budowlane, ma prawo nałożyć na stronę (inwestora) obowiązek dostarczenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonany jest obiekt budowlany (w niniejszej sprawie oranżeria, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane), sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania dziatki lub terenu oraz przynależną do właściwej Izby zawodowej z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie, uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, podczas gdy ustawodawca w treści art. 49b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przewidział możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie zastrzegając jednak przy tym aby projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, w tym nie zastrzegając, aby do projektu miały być załączone dokumenty potwierdzające posiadanie tych uprawnień i zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Zatem brak jest podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do tego by projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zobowiązania inwestora do przedłożenia zaświadczeń o przynależności autora do izby samorządu zawodowego. Norma prawna wynikająca z art. 49b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie pozostawia żadnych wątpliwości co do swej treści, gdyż literalnie (zgodnie ze są treścią), systemowo (w odniesieniu do innych przepisów ustawy, np. art. 30 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane) i funkcjonalnie (cel uproszczonej ścieżki legalizacji samowoli budowlanej) nie wymaga obowiązku przygotowania projektu zagospodarowania działki lub terenu przez osobę z uprawnieniami budowlanymi; 2) naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ nadzoru budowlanego prowadzący w niniejszej sprawie tzw. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b ustawy - Prawo budowlane miał prawo nałożyć na stronę (inwestora) obowiązek dostarczenia rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, podczas gdy ustawodawca w treści art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nakazuje przedłożenie szkiców i rysunków wyłącznie "w zależności od potrzeb", ustawodawca nie wymaga tak szczegółowych rysunków i szkiców, a nadto brak jest w niniejszej sprawie potrzeby przedkładania tychże rysunków, gdyż w aktach sprawy znajduje się cały szereg rysunków, szkiców i fotografii wykonanej oranżerii, a nadto znajduje się w nich szczegółowa opinia techniczna opracowana przez mgr inż. A.B-K. oraz mgr inż. M.C. (także zawierająca szkice i rysunki). Do opracowania dołączono dokumenty potwierdzające posiadane przez w/w osoby uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniami o ich przynależności do Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Nadto w dniu 17 grudnia 2018 r. odbyła się kontrola, którą przeprowadzali inspektorzy PINB. Dlatego nie zachodzi potrzeba przedłożenia przez Stronę żadnych dodatkowych rysunków i szkiców, ponad te, które znajdowały się już w aktach sprawy; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w konsekwencji nieuchylenie w całości lub odpowiedniej części zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo, że doszło do naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że wprawdzie w art. 49b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, ale nie zastrzegając przy tym, aby projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Brak zastrzeżenia przez ustawodawcę szczególnej formy dla sporządzenia projektu zagospodarowania działki w takiej sytuacji - w myśl zasady racjonalnego prawodawcy - skutkuje wnioskiem, że do sporządzenia takiego projektu w ww. sytuacji nie są wymagane uprawnienia budowlane. Organ I instancji miał prawo zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ale brak było przy tym podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do tego by projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. W istocie można nałożyć obowiązki, które nakłada się na podmiot dokonujący zgłoszenia budowy takiego obiektu. Składany przez inwestora wniosek (zgłoszenie) powinien zawierać zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi oraz dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Wymaga podkreślenia, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem. Zatem jeżeli ustawodawca przewidział możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu nie zastrzegając przy tym aby projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, to brak jest podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do tego by projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Rację ma również skarżący kasacyjnie, że obowiązek przedłożenia szkiców i rysunków następuje wyłącznie w zależności od potrzeb, co oznacza w praktyce, że obowiązek dołączenia szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ. Organ ten będzie również oceniał, czy dostarczone szkice lub rysunki są właściwe, albowiem zagadnienie to poddane zostało uznaniu administracyjnemu poprzez użycie wyrazu "odpowiednie". Należy jednak podkreślić, że użycie pojęć: "szkice i rysunki", wyklucza obowiązek przedstawiania organowi projektu budowlanego lub jego części. (por. R. Dziwiński, P. Ziemski Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II oraz wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2075/09, LEX nr 953026). Nie zwalnia to również organu z obowiązku należytego uzasadnienia nałożonego obowiązku, a z całą pewnością za takie nie można uznać wątpliwości, co do jednego z wymiarów oranżerii, w sytuacji gdy w aktach znajduje się ocena techniczna zawierająca niezbędne rysunki wraz z wymiarami, kompletna dokumentacja fotograficzna oraz protokół oględzin w którym zawarto również żądane wymiary obiektu. Należy również zauważyć, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku wynikającego z (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.) musi wynikać nie tylko z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale także z obowiązujących przepisów prawa. Te przepisy zaś muszą być określone w sposób czytelny i zrozumiały dla strony ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012r. sygn. akt II OSK 326/11, LEX nr 1404639). Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożenie obowiązku przedłożenia szkiców i rysunków na skarżącego w sytuacji, gdy organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym w tym zakresie, nie było należycie uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. O kosztach postepowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. ----------------------- 3