II OSK 1801/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A.A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 446/20 w sprawie ze skargi A.A.A.A. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 446/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A.A.A.na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w pkt. 1. wyroku zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania odwołania A.A.A.A. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2019 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. 2. stwierdził, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; zaś w pkt. 4. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A.A.A.A. w skardze kierowanej do WSA w Warszawie zarzucił Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2019 r. Skarżący podkreślał, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w k.p.a., gdyż złożone przez niego odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, nie zostało rozpatrzone do chwili wniesienia skargi. Skarżący, poza żądaniem zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy, domagał się także przyznania sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji podawał, że sporne odwołanie zostało przekazane przez organ I instancji w dniu 3 stycznia 2020 r. Następnie w dniu 31 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na nieterminowe rozpatrzenie odwołania. W dniu 21 lutego 2020 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność organu odwoławczego. Organ podał też, że postępowanie trwało od dnia 3 stycznia 2020 r., a więc do dnia wniesienia skargi upłynęło ok. 2 miesięcy. Organ odwoławczy akcentował, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie było niemożliwe z uwagi na dużą i znaczny przyrost prowadzonych postępowań odwoławczych. Od 2016 r. Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców boryka się z trudnościami, które wynikają z gwałtownego wzrostu ilości spraw, wpływających do realizacji z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiedź na skargę przedstawiała statystykę przyrostu spraw w poszczególnych latach. Zdaniem organu II instancji, uchybienie w zakresie nierozpatrzenia sprawy w terminie nie miało charakteru rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21.05.2020 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. Sąd I instancji powołał przepisy określające terminy załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że z okoliczności sprawy wynika, że odwołanie wpłynęło do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców 3 stycznia 2020 r. (teczka 2/2 akt administracyjnych sprawy). W dniu 31 stycznia 2020 r. pełnomocnik cudzoziemca wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 21 lutego 2020 r. do Szefa Urzędu wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność organu odwoławczego. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w tej sprawie dopuścił się bezczynności, z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminu, określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Przede wszystkim Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nadal nie wydał orzeczenia kończącego postępowanie odwoławcze, które trwa ponad 4 miesiące. Taki okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie odwołania w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tym samym sąd I instancji stwierdził, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów, określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża ilość spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). W konsekwencji sąd I instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2019 r, w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie zauważył, że ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracji nie może być oderwana od obowiązku rozpatrywania bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a. wszystkich spraw wniesionych do tego organu. WSA w Warszawie miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw do Departamentu Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Sąd I instancji wziął również pod uwagę to, że rozpoznawanie odwołania przypadło w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a bieg terminów, zgodnie z art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) w postępowaniach sądowoadministracyjnych i postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Dlatego też w tym okresie, działania organu miały charakter ograniczony. W ocenie sądu I instancji, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Przemawiało to również za brakiem istnienia wystarczających podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. WSA w Warszawie podkreślił, że, środki ustanowione w art. 149 § 2 p.p.s.a. mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję kończącą postępowanie. Ponadto – akcentował sąd I instancji - nie można bowiem tracić z pola widzenia, że poza represyjną i prewencyjną funkcją tego środka prawnego, ma on również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA: z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17). W ocenie WSA w Warszawie, strona skarżąca w przekonujący sposób nie przedstawiła takich racji i nie wystąpiła wprost z wnioskiem w tym zakresie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uwarunkowania sąd I instancji uznał, że quasi funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniósł A.A.A.A., zaskarżając pkt III wyroku kwestionując brak zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5100 zł. Wyrokowi sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 par. i 2, 12 par. 1 i 2 w zw. z art. 35 par. 1, 2 i 3 oraz art. 36 par. 1 i 2 w związku z art. 132 kpa w związku z art. 149 par. 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i oddalenie skargi w pozostałym (nieuwzględnionym) zakresie i brak przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej. Skarga kasacyjna domagała się przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5100 zł, ewentualnie uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto żądała zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, iż z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, skuteczność podważenia kwestionowanego tym środkiem orzeczenia sądowego uzależniona jest od poprawnej konstrukcji przyjętych podstaw skargi kasacyjnej. W ramach tych podstaw konieczne jest skonstruowanie zarzutu odnoszącego się do przepisów prawa, które były podstawą rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanym wyroku sądu I instancji (lub jego części obejmowanej skargą kasacyjną). W ocenianej sprawie, skarga kasacyjna skierowana została wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w pkt III wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r., tj. w zakresie oddalającym skargę w części nieuwzględnionej w pkt I i II tegoż wyroku. Powołując zarzut błędnej wykładni art. 7, 8 par. i 2, art. 12 par. 1 i 2 w zw. z art. 35 par. 1, 2 i 3 oraz art. 36 par. 1 i 2 w związku z art. 132 kpa w związku z art. 149 par. 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie kwestionował oddalenie żądania zasądzenia przez sąd I instancji sumy pieniężnej, której wysokość winna wynosić 5100 zł. Oceniając tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę na jego wadliwą konstrukcję. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem na naruszenie przez sąd I instancji art. 149 par. 2 p.p.s.a., a ten właśnie przepis jest podstawą prawną zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej z uwagi na stwierdzony w postępowaniu sądowym stan pasywności organu administracji. Wskazany przepis stanowi bowiem, iż sąd, w przypadku, o którym mowa w par. 1 tego przepisu, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (...) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a. Zatem próba skutecznego podważenia stanowiska sądu I instancji w zakresie odmowy przyznania skarżącemu oczekiwanej sumy pieniężnej - powinna obejmować zarzut wskazujący na naruszenie art. 149 par. 2 p.p.s.a., czego w analizowanej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powyższe świadczy o nieprawidłowej konstrukcji zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej i w konsekwencji powoduje nieskuteczność podniesionego zarzutu. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż trafne były te rozważania WSA w Warszawie, które charakteryzowały instytucję sumy pieniężnej określonej w art. 149 par. 2 p.p.s.a. i akcentowały w tym zakresie funkcję kompensacyjną tegoż środka. Zasądzenie przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność ma bowiem zasadniczo na celu wyrównanie skarżącemu straty, jaką poniósł na skutek pasywności organu administracji w jego sprawie. Stwierdzić przy tym należy, że zarówno skarga, jak też oceniana obecnie skarga kasacyjna nie prezentowały argumentów i racji mogących przemawiać za wskazaną powyżej celowością zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej, co było nieodzowne dla możliwości uwzględnienia tego żądania. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu stosowanie do art. 184 p.p.s.a.