IV SA/Wa 1299/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej "kpa" stwierdził, że odwołanie W. S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] orzekającej o jego wymeldowaniu z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Kontrolowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] 27 sierpnia 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne o wymeldowanie W. S. (dalej "skarżący") z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] orzekł o wymeldowaniu skarżącego z miejsca stałego zameldowania. Pismem z dnia 24 lutego 2020 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Na wstępie rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że administracyjne postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, a zatem wniesienie odwołania po jego upływie jest bezskuteczne i to niezależnie od przyczyny opóźnienia. Wojewoda podkreślił przy tym, że nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W razie zatem ustalenia, że strona dokonała czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania z naruszeniem terminu określonego w przepisach prawa, organ odwoławczy obowiązany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminu. Wojewoda zwrócił uwagę, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że adresem do korespondencji skarżącego jest: ul. [...] w [...]. Z tego względu zaskarżona decyzja została wysłana na ten adres i została osobiście odebrana przez skarżącego 11 lutego 2020 r. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Wobec tego uznał, że bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od ww. decyzji rozpoczął się 12 lutego 2020 r. i upłynął 25 lutego 2020 r. Natomiast skarżący nadał odwołanie w urzędzie pocztowym 26 lutego 2020 r., zatem dzień po terminie (a contrario art. 57 § 5 pkt 2 kpa). Wobec powyższe stwierdził, że skoro odwołujący złożył odwołanie z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, to nie ma podstaw do jego rozpatrzenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. zwracając się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od 2011 r. pozostaje w permanentnym i niekończącym się stresie z powodu oskarżeń żony, co odbiło się na jego zdrowiu psychicznym. Ponadto zaznaczył, że od orzeczenia rozwodu w marcu 2019 r. znalazł tymczasową pracę poza miejscem zamieszkania, tzn. lokalem w którym mieszkał wraz z żoną i dziećmi. Wyjaśnił, że z mieszkanie opuścił tymczasowo, żeby córka miała swój pokój, a współzamieszkiwanie w jednym pokoju z byłą małżonka przerasta jego odporność psychiczną. Po tym fakcie żona złożyła wniosek o wymeldowanie go z lokalu, a ponadto otrzymał pozew o alimenty na dorosłą córkę, z którą nie ma kontaktu od 2 lat. Podał, że jest zatrudniony na 1/3 etatu, więc jego zarobki są niewielkie. Jednocześnie ciągle jest w permanentnym stresie i tylko znajomi podtrzymują go na duchu wskazując, że powinien walczyć o swoje prawa. Przyjmuje leki antydepresyjne i próbuje walczyć o swoje prawa. Stres związany z utratą meldunku, a także z koniecznością płacenia alimentów i wynajmowania mieszkania z wynagrodzenia za 1/3 etatu sprawia, że nie myśli trzeźwo i racjonalnie. Skarżący wyjaśnił, że powodem opóźnienia w wysłaniu odwołania nie był brak staranności, ale brak środków na list polecony. W okresie przypadającym na nadanie odwołania oczekiwał bowiem na obiecaną wypłatę i był w bardzo złej sytuacji finansowej. Nie było wówczas nikogo kto mógłby go wesprzeć finansowo. Ponadto nie wychodził z domu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne i podtrzymał swoje stanowisko. Pismem z dnia 2 października 2020 r. pełnomocnik, ustanowiony dla skarżącego z urzędu, wniósł uzupełnienie skargi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 9 zd. 2 kpa polegające na braku poinformowania skarżącego o skutkach złożenia odwołania po terminie bez wniosku o przywrócenie terminu, tj. o treści art. 58 kpa, podczas gdy chociażby z uwagi na datę sporządzenia odwołania organ winien powziąć wątpliwości dlaczego mimo sporządzenia go w terminie zostało nadane po jego upływie, czym działał na szkodę skarżącego; – art. 134 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że odwołanie zostało wniesione po upływie oznaczonego terminu, w sytuacji gdy uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego. Mając na względzie powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na wstępie pełnomocnik skarżącego wskazał, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Nanoszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. W ocenie pełnomocnika skarżącego biorąc pod uwagę datę odwołania, tj. 24 lutego 2020 r., należało stwierdzić, że zostało ono sporządzone w terminie. Natomiast odwołanie zostało wniesione 26 lutego 2020 r., a więc z jednodniowym przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Skarżący nie kwestionuje tego faktu, jednakże organ nie poinformował go o skutkach złożenia odwołania po terminie bez wniosku o przywrócenie terminu oraz o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Organ pominął również okoliczności wskazane przez skarżącego w toku całego postępowania, które spowodowały uchybienie terminowi do złożenia odwołania. Skarżący wskazał w skardze, że z uwagi na trudną sytuację majątkową nie miał możliwości zakupienia znaczka pocztowego, aby w przepisanym terminie wnieść odwołanie. Natomiast niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych środków nadał odwołanie w placówce pocztowej. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że wydatek na zakup znaczka pocztowego, który obecnie kosztuje niemal 6 złotych (co jest kwotą odpowiadającą wartości zakupu np. pieczywa oraz konserwy), wiązać się może, dla osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej, z brakiem środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych tzn. zjedzenia posiłku, czego organ zdaje się nie dostrzegać. Wskazał także, że z pouczenia udzielonego skarżącemu przez organ I instancji wraz z decyzją nie wynika w jaki sposób należy doręczyć odwołanie. W pouczeniu wskazano jedynie, że odwołanie jest "składane na adres" organu. Skarżący, jako osoba nie zajmująca się profesjonalnie procedurą administracyjną, mógł nie mieć świadomości, że doręczenie może nastąpić osobiście w siedzibie organu. Dlatego wszelkimi możliwymi dla siebie sposobami zbierał pieniądze na zakup znaczka pocztowego w celu wysłania odwołania pocztą. Ponadto organ, mimo daty, która wskazywała, że odwołanie sporządzono w terminie, nie starał się w żądnym stopniu wyjaśnić okoliczność związanych w aktualną sytuacją majątkową oraz życiową skarżącego i uchybieniem terminu. Organ winien także wyjaśnić czy skarżący miał świadomość, że dla zachowania terminu nie ma znaczenia data pisma, tylko okoliczność jego nadania w urzędzie pocztowym. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącego organ posiadając wiedzę dotyczącą sytuacji finansowej i życiowej skarżącego oraz z uwagi na fakt, że skarżący w toku całego postępowania nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, powinien pouczyć go o treści art. 58 kpa, tj. skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. Tym samym organ nie wywiązał się z obowiązków wskazanych w art. 9 zd. 2 kpa, działając w ten sposób na szkodę skarżącego. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 74/13. Reasumując pełnomocnik skarżącego stwierdził, że organ winien był pouczyć skarżącego o treści art. 58 kpa, tj. skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. Z powyższych względów skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw poprzez uniemożliwienie mu dokonania kontroli instancyjnej decyzji wydanej wobec niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 ppsa jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analizując niniejszą sprawę wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze uruchamiane jest czynnością procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Warunkiem skuteczności jego wniesienia jest jednak spełnienie określonych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu. W art. 128 kpa wskazano, że odwołanie nie wymaga szczególnej formy, ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niemniej jednak warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 129 kpa, odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 kpa). Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy osób, którym decyzja została doręczona. Z kolei art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa do złożenia odwołania. Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 11 lutego 2020 r., zatem 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 25 lutego 2020 r. Natomiast skarżący wniósł odwołanie 26 lutego 2020 r. Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że skarżący nie dotrzymał czternastodniowego terminu do złożenia odwołania. Należy podkreślić, że kwestionowana w odwołaniu decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Pouczenie to wskazywało, iż odwołanie należy skierować do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje ustalonego przez organ odwoławczy faktu, iż złożenie przez niego odwołania od decyzji o wymeldowaniu nastąpiło z przekroczeniem ustawowego 14-dniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 kpa. Okoliczność ta wyklucza w istocie możliwość powoływania się na istnienie przesłanek uzasadniających - zdaniem skarżącego - uchylenie zaskarżonego postanowienia, tj. z art. 58 § 1 w zw. z art. 9 kpa. Z art. 134 kpa wynika wyraźny obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, kiedy odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Okoliczność złożenia przez skarżącego odwołania z przekroczeniem 14-dniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 kpa, jest nie tylko bezsporna, ale i niewątpliwa w świetle ustalonych i niepodważalnych w skardze okoliczności faktycznych sprawy. Przede wszystkim podkreślić należy, że jednym z podstawowych wymogów każdej czynności procesowej jest jej dokonanie w określonym terminie. Konsekwencją złożenia odwołania z uchybieniem terminu, zgodnie z art. 134 kpa, jest stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie w powołanym przepisie "organ odwoławczy stwierdza", oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wyklucza jakąkolwiek dowolność tego organu w tym zakresie. Natomiast powoływany przez pełnomocnika skarżącego art. 58 § 1 kpa, stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W § 2 wskazano, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z konstrukcji tego przepisu jednoznacznie wynika, że w sprawie przywrócenia uchybionego terminu żaden organ nie może działać z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej może bowiem nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona składa wniosek o przywrócenie terminu. Przyjęcie, że spóźnione odwołanie "samo przez się" zawiera wniosek o przywrócenie terminu, mogłoby oznaczać, że zbędne byłyby w ogóle przepisy o przywróceniu terminu do dokonania konkretnych czynności procesowych. Oczywistym zatem jest, że takie poglądy nie mogą zasługiwać na aprobatę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1697/97, Lex 44497). Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości i terminie wniesienia odwołania, jak również to, że z uprawnienia tego nie skorzystał we wskazanym terminie. Zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze, zgodnie z którym organ zobligowany był do uznania wskazanych w odwołaniu okoliczności związanych z sytuacją materialną i życiową skarżącego za przyczyny opóźnionego wniesienia odwołania i jednocześnie za wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki, w przypadku gdy nie złożono go w oddzielnym piśmie, powinien wynikać wprost z treści odwołania, a nie być ustalany przez organ w sposób niejako pośredni, w tym w procesie domysłów, względnie wątpliwej interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Sąd wskazuje więc, że postanowienie o przywróceniu terminu nie może być wydane z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 2247/96, LEX nr 48177), a w okolicznościach rozpatrywanej sprawy tylko tak mogłoby być wydane, bowiem wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, z treści odwołania nie można było w żaden sposób wyinterpretować prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wniosku o przywrócenie terminu nie można składać w sposób dorozumiany, co oznacza, że wystąpienie z odwołaniem, jeżeli nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, nie uprawnia do domniemania, że tego rodzaju żądanie zostało zgłoszone (zob. wyroki NSA z: 2 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 222/10, Lex nr 1071203; z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 569/09, Lex nr 603140; z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 397/10, Lex nr 952026, z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II FSK 1206/18). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że pomimo argumentacji strony skarżącej należy zdecydowanie podkreślić, iż w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji organ odwoławczy nie naruszył prawa wydając zaskarżone postanowienie. Ponadto sposób sformułowania podniesionych w skardze zarzutów w postaci naruszenia przepisów postępowania tj. art. 9 zd. 2 i art. 58 kpa, wskazuje, że skarżący wadliwie uznaje, iż kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest kwestią pierwszorzędną dla przesadzenia oceny legalności wydanego w sprawie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jest dokładnie odwrotnie. To kwestia uprzedniego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania warunkuje konieczność następczego badania zaistnienia przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Należy również wyjaśnić, że rozstrzygając sprawę organ odwoławczy nie był zobowiązany do udzielenia skarżącemu pouczenia o treści art. 58 kpa, tj. o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma bowiem żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych zachowaniach. Taki pogląd jest jednolicie wyrażany w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 284/07 i 3 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2389/14). Obowiązku pouczania o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie sposób również wyprowadzać z ogólnych zasad kpa. Takiej informacji nie można uznać za niezbędną, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 kpa (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2028/97 LEX nr 48735 i z dnia 22 października 2002 r. sygn. akt II SA 1327/02 LEX nr 126767). Określony w art. 9 kpa obowiązek doznaje uszczegółowienia w przepisach zobowiązujących organ do informowania z urzędu strony o środkach zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania. W zakresie pozostałych środków prawnych przysługujących stronie można uznać istnienie obowiązku informowania o tych środkach, ale jedynie na wniosek strony, gdyż w przeciwnym razie organ obowiązany byłby świadczyć w toku postępowania na rzecz strony nieograniczoną pomoc prawną. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób prawidłowy i bez naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa.