II OSK 2329/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 22/18 w sprawie ze skargi B. W. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 22/18 oddalił skargę B. W. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] listopada 2017 r., nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie ustalenia na wniosek A. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie stodoły na działce nr [...] wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...], położonych w miejscowości C. Jak wskazał Sąd I instancji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej RDOŚ) postanowieniem z [...] września 2017 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na naruszenie zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r., poz. 2122), gdyż inwestycja zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż [...] m od jeziora B.. Jednocześnie stwierdzono, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w § 4 ust. 3 uchwały wyłączająca zastosowanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegu jeziora. Wobec powyższego stanowiska organu uzgadniającego przyjęto w sprawie, że planowana inwestycja narusza przepisy odrębne, tj. ustawę z 22 czerwca 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz wydaną na jej podstawie ww. uchwałę. W konsekwencji odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak zgodności z przepisami odrębnymi – art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, że planowana inwestycja narusza zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, jak również, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady uregulowane w § 4 ust. 3 uchwały. W świetle powyższego stwierdzono, że kwestionowana decyzja zasadnie odmawia ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. 2.1. B. W. i A. K. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 września 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie warunków zabudowy nie jest możliwe dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego w pasie szerokości [...] m od linii brzegu jeziora, podczas gdy zakaz dotyczy jedynie budowy nowego odcinka obiektu budowlanego, a nie jego odbudowy; b) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji będzie niezgodne z przepisami odrębnymi, tj. art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. 2.3. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono czy planowana inwestycja polegać ma na budowie nowego obiektu budowlanego czy odbudowie istniejącego; b) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że właścicielka nieruchomości była uprawniona do zaskarżenia niekorzystnego postanowienia RDOŚ, pomimo że postanowienie to nie zostało jej doręczone. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. W świetle postawionych zarzutów, kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma ocena skutków jakie wywołało postanowienie RDOŚ w B. z [...] września 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ww. inwestycji. Wskazać należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z właściwymi organami, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona przyrody. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi odnoszącymi się do ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). 3.4. W świetle powyższego, odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez jeden z organów współdziałających, oznaczała konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Odmowa uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stanowiła wystarczającą przesłankę dla wydania zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. To postanowienie czyniło bowiem całkowicie zbędnym dokonywanie dodatkowych ustaleń i analizowania tej kwestii przez organ, który był zobligowany do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. 3.5. W myśl art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 Kpa podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa). Na tle wykładni i powołanych przepisów Kpa w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 29 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1487/18; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2437/19). 3.6. Z powyższego jednoznacznie wynika wiążący charakter postanowienia uzgadniającego i brak możliwości jego weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie główne. Powołane postanowienie RDOŚ było wiążące dla orzekających w sprawie Wójta Gminy K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach, które nie mogły dokonać odmiennej oceny przepisów uchwały. Inwestor będący jednym ze skarżących mógł kwestionować postanowienia uzgodnieniowe. W żadnym razie stanowisko organu uzgodnieniowego nie może być jednak podważane w skardze do sądu administracyjnego na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. 3.7. Skoro organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany postanowieniem uzgadniającym, nie był uprawniony do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje postanowienie wskazujące na przeszkody do jej wydania. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 61 ust. 1 pkt 6 upzp. Nie mógł też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odmiennie od organów uzgadniających dokonać interpretacji § 4 ww. uchwały. Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. 3.8. W konsekwencji niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Materiał dowodowy, w świetle wydania powołanego postanowienia, był w pełni wystarczający dla wydania zaskarżonej decyzji i czynił zbędnym dokonywanie dodatkowych rozważań. Natomiast okoliczność, że inwestor nie wniósł zażalenia od powołanego postanowienia oznacza, że pozostałe strony nie mogą już później w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy kwestionować tego rozstrzygnięcia. Tym samym nie doszło w zarzucanym zakresie do naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa. 3.9. Mając na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.