II SA/Wa 1044/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...]kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego J. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w [...] (zwany dalej: "Prezesem UODO") [...] kwietnia 2022r. wydał wobec J. D. (zwany dalej "Skarżącym") postanowienie w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o przesłanie części akt postępowania. W podstawie prawnej podano: art. 74 § 2, art. 73 § 1 i 1a ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2019r., poz. 1781). Prezes UODO w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał, że Skarżący 9 lutego 2022r., za pośrednictwem platformy elektronicznej e-PUAP, wystąpił do Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwany dalej "UODO") o ujawnienie "treści wyjaśnień skarżonych", jeżeli zostaną złożone, w celu umożliwienia odniesienia się do nich i złożenia wniosków dowodowych. Skarżący 21 marca 2022r. drogą elektroniczną nadesłał pismo, w którym ponowił żądania, wnosząc o ujawnienie treści wyjaśnień Administratorów albo o oddalenie złożonego wniosku celem uzyskania możliwości zaskarżenia postanowienia. Skarżący 19 kwietnia 2022r. złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., wskazując, że organ nie rozpoznał wniosków o ujawnienie wyjaśnień Administratorów oraz wniósł o ujawnienie ww. wyjaśnień. Prezes UODO przytoczył treść art. 73 k.p.a. i wskazał, że akta sprawy są prowadzone w formie papierowej, a art. 73 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku sporządzenia kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisów oraz doręczania ich stronie pocztą tradycyjną lub elektroniczną. Prezes UODO przywołał w tym zakresie stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 10 maja 2007r. o sygn. akt VII SA/Wa 63/07,w którym stwierdzono, że rola organu administracji publicznej kończy się na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z uprawnień do sporządzania notatek, odpisów, bowiem z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. nie można wyprowadzić obowiązku organu do sporządzania kserokopii z akt administracyjnych lub ich odpisów i doręczenia ich stronie. Prezes UODO wskazał też, że jakkolwiek posługuje się systemem obsługi obiegu korespondencji - EZD, to nie służy on udostępnieniu akt sprawy, a do elektronicznego zarządzania dokumentacją w innych aspektach, tj. zwłaszcza obiegu wewnętrznego. Organ nie dysponuje odrębnym systemem do udostępnienia akt postępowań. Nie ma też – w świetle art. 73 § 3 k.p.a. - obowiązku sporządzenia kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisów oraz doręczania ich stronie, a także doręczenia skanów dokumentów, czy też umożliwienia do nich dostępu w formie elektronicznej. Prezes UODO nie posiada pełnego odwzorowania akt sprawy w formie elektronicznej, a ich przygotowanie wymagałoby niewspółmiernego nakładu pracy. Spełnienie żądania oznaczałoby też konieczność podjęcia dodatkowych, czasochłonnych czynności polegających m.in. na rozszywaniu akt sprawy, w tym spiętych pism przesłanych przez strony postępowania, ich skanowaniu, załączeniu do systemu EZD, a następnie ponownemu zszyciu akt. Nie bez znaczenia jest i to, że organ nie dysponuje wystarczającą ilością sprzętu biurowego do wykonania ww. czynności. Pracownik organu, który skanuje akta sprawy zaburza pracę innym pracownikom, bowiem uniemożliwia w tym czasie wykonywanie innych czynności na danym urządzeniu (drukowania projektów pism, przygotowywania korespondencji do wysłania – drukowania kopert oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru). Prezes UODO przywołał również art. 32 k.p.a., zgodnie z którym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do art. 33 § 1 k.p.a. może nim być bowiem każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Strona może więc realizować prawo do przeglądania akt sprawy nie tylko osobiście, lecz również przez przedstawiciela lub pełnomocnika. Z pisma Skarżącego z 21 marca 2022 r. wynika, że celem jest realizacja uprawnień wynikających z art. 73 § 1 k.p.a., bez konieczności stawienia się w siedzibie organu. Tymczasem przepisy obowiązującego prawa, przyznając stronie określone uprawnienia, samej stronie pozostawiają jej wykonanie. Strona nie może skutecznie domagać się od organu administracji przedsięwzięcia dodatkowych czynności służących realizacji jej praw. 2. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezesa UODO, zarzucając rażące naruszenie art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1 i 3, art. 79a § 1 k.p.a., powołując się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018r. sygn. akt I OPS 1/18. Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o stwierdzenie, na mocy art. 155 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") istotnego naruszenia prawa procesowego przez Prezesa UODO i zasygnalizowanie organowi uchybień proceduralnych w postaci wadliwej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., skutkującej uniemożliwieniem stronie uzyskania odpisów lub kserokopii dokumentów z akt sprawy bez stawienia się w siedzibie organu. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że Prezes UODO zaniechał doręczenia stanowiska Administratora danych, gdy wniosek w tym przedmiocie ściśle sprecyzowano i dotyczył jedynie wyjaśnień, które organ miał obowiązek przekazać stronie, z uwagi na znaczną odległość miejsca zamieszkania (około 400 km w jedną stronę). Wniosek dotyczył kilku stron z akt sprawy, zaś kserowanie czy skanowanie dokumentów w takiej ilości - wbrew twierdzeniom organu - nie jest nadmiernie uciążliwe, gdyż zajmuje około pół godziny. Skarżący podkreślił, że nie ma obowiązku działania przez pełnomocnika, zaś organ ma obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu, a nie dążenia do przerzucenia obowiązków organu na stronę. Skarżący podkreślił, że akta w sprawie nie są zszywane, a dokumenty są do nich włączane za pomocą dziurkacza i klipsów biurowych, co umożliwia szybkie wyjęcie i włożenie dokumentów. W tym zakresie Skarżący odwołał się do uzasadnienia ww. uchwały NSA, w której dokonano prokonstytucyjnej, systemowej i celowościowej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że miał możliwość zażądanie kopii z akt sprawy, z uwagi na swój ważny interes, gdy Prezes UODO nie doręczył mu wyjaśnień strony przeciwnej ani wyników postępowania kontrolnego. Skarżący uznał, że odmowa organu była więc nieuzasadniona. 3. Prezes UODO w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do przywołanej przez Skarżącego uchwały NSA z 8 października 2019r. sygn. akt I OPS 1/18, wskazał, że nie przesądza ona o bezwzględnym obowiązku organu przesyłania kopii akt sprawy stronie postępowania, tylko o możliwości uwzględnienia wniosku adekwatnie do możliwości technicznych i organizacyjnych organu i to w jego siedzibie. Organ nie odmówił wydania części kopii akt sprawy, lecz odmówił przerzucenia na niego czynności, które Skarżący mógł uczynić sam. Podkreślił, że odmowa wydania kopii akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest uzasadniona. 2. Sąd wyjaśnia na wstępie, że rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. 3. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.). Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji akcentuje się konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 8 października 2018r. sygn. akt I OPS 1/18 i powołane tam stanowisko doktryny i orzecznictwa). Sąd stwierdza też, że stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a). Strona może jednak żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2). Według art. 73 § 3 k.p.a., organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ten przepis w ww. brzmieniu wprowadzono ustawą z 10 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r., poz. 183). W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk Nr 1637 z dnia 21 sierpnia 2013r., Sejm VII Kadencji) podano, że: "W art. 73 § 3 K.p.a. rozszerza się zakres elektronicznego wglądu w akta sprawy. W obecnym stanie prawnym dostęp on-line do akt sprawy zawężony pozostaje jedynie do "pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych". Wyłącza to możliwość zapewnienia dostępu w pozostałym zakresie akt sprawy (...). Projekt nowelizacji dopuszcza elektroniczny wgląd w akta sprawy w pełnym zakresie, co zwalnia obywatela z konieczności stawiania się w siedzibie organu w celu realizacji tego uprawnienia. W organach, które wdrożyły system elektronicznego zarządzania dokumentami, nowe rozwiązanie umożliwi, dzięki funkcjonalnościom tego systemu, dostępność informacji związanych z prowadzonym postępowaniem nie tylko dla urzędnika, ale także dla obywatela, będącego adresatem działań organu". Zdaniem Sądu celem ustawodawcy było zapewnienie stronie bezpośredniego dostępu do akt sprawy, bez konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, co w istocie należy odczytywać jako realizację wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania. Potwierdza to wykładania art. 73 k.p.a. Przepis art. 73 § 3 k.p.a. nie jest uzupełnieniem art. 73 § 1a k.p.a., co do bezwzględnego prawa strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej przez prowadzony system teleinformatyczny. Jest on jedynie przepisem określającym jeden ze sposobów zapewnienia stronie tego prawa (por. np. wyrok NSA z 14 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 2568/19). W świetle art. 73 § 3 k.p.a. organ administracyjny odmawiając stronie wglądu do akt sprawy w formie elektronicznej, przede wszystkim ma obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie dostępu do akt sprawy w tym systemie. W przypadku gdy ww. wymogi są spełnione, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien wskazać dlaczego, mimo potencjalnej możliwości zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a. w elektronicznej formie, odmawia takiego sposobu zapewnienia stronie przysługującego jej prawa. Przy czym organ takie rozstrzygnięcie musi uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Sąd wskazuje, że art. 73 § 3 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie, gdyż w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że akta sprawy nie są prowadzone w formie elektronicznej, a ponadto Prezes UODO podniósł, że "nie posiada pełnego odwzorowania akt sprawy w formie elektronicznej. Sąd zauważa jednak, że Skarżący wystąpił do UODO z wnioskiem o ujawnienie "treści wyjaśnień skarżonych", jeżeli zostaną złożone w celu umożliwienia odniesienia się do nich i złożenia stosowych wniosków dowodowych. Następnie Skarżący drogą elektroniczną nadesłał do UODO pismo z 21 marca 2022r., w którym ponowił żądanie, wnosząc o ujawnienie treści wyjaśnień Administratorów albo o oddalenie złożonego wniosku celem uzyskania możliwości zaskarżenia postanowienia. Wskazać więc należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale z 8 października 2018r. sygn. akt I OPS 1/18 nie podzielił poglądu wyrażanego w części orzecznictwa, w myśl którego w świetle art. 73 § 1 k.p.a. sporządzenie kserokopii (odpisów) musi być w każdym przypadku wykonywane samodzielnie przez stronę, przy użyciu własnych urządzeń przydatnych do utrwalenia i powielania materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. NSA dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP), jak również wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisu art. 73 § 1 k.p.a. i opowiedział się za szerokim rozumieniem prawa dostępu strony do akt sprawy. Przyjął mianowicie, że "w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby więc nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Zaskarżonym postanowieniem Prezes UODO odmówił udostępnienia akt sprawy, o którym mowa w art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. i podał, że strona może samodzielnie, w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, albo przez ustanowionego pełnomocnika sporządzić notatki, kopie lub odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, natomiast organ administracji ma jedynie obowiązek umożliwić stronie dostęp do akt sprawy. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika ile stron liczą wyjaśnienia Administratorów, których udostępnienia domagał się Skarżący i których udostępnienia odmówił organ. Tym samym ogólnikowe odwołanie się do utrudnień (potrzeby dokonywania dodatkowych czynności, które organ określa mianem czasochłonnych), które mogłyby wystąpić należy uznać za dowolne i naruszające art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu rację ma również Skarżący, że skoro akta administracyjne sprawy nie są zszywane, lecz spięte klipsami biurowymi, to nieuprawnione i dowolne jest stanowisko Prezesa UODO w tym zakresie, a tym samym wskazuje to na nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia, wydanego na mocy art. 73 § 1 i 1a k.p.a. Niezrozumiałe i naruszające art. 8 § 1 k.p.a. jest również odwoływanie się przez organ do załączania dokumentów do systemu EZD, gdy w treści zaskarżonego postanowienia Prezes UODO wskazuje, że akt administracyjnych nie prowadzi w formie elektronicznej, a ponadto nie wskazuje w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 73 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w świetle powołanej uchwały NSA, nieuprawnione jest ponadto zapatrywanie Prezesa UODO, że jedynie strona znajdująca się w siedzibie organu, lub korzystająca z pełnomocnika, którym może być każda osoba fizyczna, może żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Skoro bowiem prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony, organ administracji publicznej - mając wątpliwości co do treści żądania strony (sposobów zapewnienia wglądu w akta sprawy) - powinien wezwać ją o wskazanie przesłanek dlaczego niemożliwe jest osobiste stawiennictwo w organie. Jest to istotne w świetle art. 73 § 2 k.p.a. Prezes UODO nie podjął takich czynności, co nie jest prawidłowe w świetle art. 8 § 1 k.p.a. Wskazać też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale zaakcentował konieczność współdziałania organu administracji ze stroną, w celu zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji oraz podniósł, że to na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. 4. Sąd w związku z tym stwierdza, że Prezes UODO przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 § 2 k.p.a. powinien ustalić udostępnienia ilu konkretnie dokumentów żąda Skarżący i ile czasu pochłonie wyjęcie i włożenie ich z akt sprawy; ich skopiowanie i potwierdzenie za zgodność z oryginałem i wysłanie Skarżącemu. Następnie organ oceni czy rzeczywiści jest to na tyle uciążliwe, że konieczne jest odbycie przez Skarżącego podróży wynoszącej ok. 800 km, w obie strony, w celu uzyskania żądanych dokumentów. Warto przy tym wskazać, że z art. 73 § 2 k.p.a. wynika, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepis ten jednak, choć powinien, nie był przedmiotem rozważań organu i wadliwość z tego zakresu powinna być naprawiona. 5. Sąd, mając powyższe na względzie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku) i w związku z tym nie znalazł podstaw do zastosowania art. 155 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) ma podstawę w art. 200 i art. 209 P.p.s.a.