VII SA/Wa 1327/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę UZASADNIENIE Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpoznaniu zażalenia P. M., reprezentowanego przez adw. M. S., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] marca 2020 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu w sprawie zabudowy działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] i działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając postanowienie [...]WINB wyjaśnił, że PINB z urzędu prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] oraz działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...]. Postępowanie w sprawie parterowego budynku usługowego o wymiarach ok. 5,80 m x 5,30 m zakończyło się wydaniem decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Natomiast w toku jest postępowanie dotyczące budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na usługowy. W ramach tego postępowania wydano decyzję Nr [...] z [...] listopada 2018 r. nakładającą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Pismem z 16 marca 2020 r. P.M. zwrócił się do PINB o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2020 r. organ powiatowy odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie złożył P. M. [...]WINB wyjaśnił obowiązki organu odwoławczego i stwierdził, że w tej sprawie niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na ww. postanowienie PINB Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Postępowanie zażaleniowe sensu stricto składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy kodeksu lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Ponadto, organ II instancji, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, nie wchodzi już w ocenę jego zasadności. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca enumeratywnie wymienił w k.p.a. przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z treści przepisu wynika wprost, że zażalenie przysługuje na dwa rodzaje postanowień tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia już zawieszonego postępowania. Pojęcie postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania" zgodnie z linią orzeczniczą sadów administracyjnych oznacza wyłącznie postanowienie tamujące bieg sprawy administracyjnej. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (organ przywołał w tym zakresie stosowne orzecznictwo). Zgodnie z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z tym [...]WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych - wyłączenia przez przepisy prawa procesowego możliwości zaskarżenia postanowienia. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, adw. M. S., datowanym na 1 lipca 2020 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu zarzucił: "- naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy zażalenie jest dopuszczalne, zatem winno zostać merytorycznie rozpoznane". Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasadzenie kosztów. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, sformułowanie zawarte w art. 101 § 3 k.p.a. "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" powinno być interpretowane, jako obejmujące również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, bowiem przepis mówi o "sprawie". Odmowę zawieszenia postępowania również należy rozumieć jako "sprawę zawieszenia". Pełnomocnik przywołał pogląd doktryny, (wskazując na "Wróbel Andrzej. KPA. Komentarz"), że pojęcie sprawy zawieszenia postępowania, którą organ administracji publicznej załatwia w formie postanowienia, obejmuje następujące rozstrzygnięcia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000/4, poz. 137 (z glosą P. Piszczka, OSP 2002/9, s. 116). Dlatego też, w ocenie pełnomocnika skarżącego, zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Na tle gramatycznej wykładni komentowanego przepisu utrwaliło się nieprawidłowe stanowisko, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe i zgodne z prawem, a skarga była niezasadna. Jak słusznie stwierdził organ II instancji, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, ale wyłącznie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie zaś z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowanie służy stronie zażalenie. Należy też stwierdzić, że skarżący powołując się w skardze do tut. Sądu na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 nie dostrzegł, że uchwała ta została podjęta w odmiennym stanie prawnym. Ponadto, przedmiotem tej uchwały było co do zasady prawo strony do wniesienia w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym zażalenia również na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że art. 101 § 3 k.p.a. został zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 K.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zmiana treści omawianej regulacji miała na celu precyzyjne rozróżnienie "zawieszenia" oraz "podjęcia" postępowania, a także ich odmowy. Dyspozycja obecnego art. 101 § 3 k.p.a. wskazuje więc jednoznacznie, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Dlatego też, w obowiązującym stanie prawnym, przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2866/17, CBOSA). Jak wynika z powyższego, zamiarem ustawodawcy było więc pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego - a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 892/18, CBOSA). Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/20 (CBOSA), wniosek taki płynie również z uzasadnienia rządowego projektu cytowanej wyżej ustawy zmieniającej. Ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14, z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13, z 20 października 2015 r. sygn. akt I OSK 156/14, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2771/14, z 17 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1613/16, z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2272/16, CBOSA). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno organ I, jak i II instancji słusznie uznały w świetle dyspozycji art. 101 § 3 k.p.a., że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Obowiązkiem [...]WINB (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.) było bowiem orzeczenie postanowieniem o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji, którego przedmiotem była odmowa zawieszenia postępowania. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie było zgodne z prawem, a zarzuty skargi były błędne prawnie. Pełnomocnik skarżącego powołuje się na pogląd reprezentowany przez A. W. o rzekomej dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Autor skargi nie podaje wprawdzie źródła cytatu (w sposób umożliwiający ustalenie daty publikacji), tym niemniej tut. Sąd stwierdza, że w komentarzu do art. 101 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 autor ten stwierdza: "Na tle gramatycznej wykładni komentowanego przepisu utrwaliło się nieprawidłowe stanowisko, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne". Brak jest jednakże jakiegokolwiek uzasadnienia takiej tezy, dokonanej przez autora komentarza, oprócz powołania dwóch glos krytycznych. W świetle jednoznacznego orzecznictwa sądów administracyjnych i NSA oraz doktryny (por. np. komentarz do art. 101 k.p.a., teza 3 w: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019) poglądu tego tut. Sąd – z przyczyn wyjaśnionych w niniejszym uzasadnieniu - nie podziela. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.