II SA/Kr 1059/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy jej uchylenia po wznowieniu postępowania skargę oddala. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 2 października 2014 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla A. i A. J. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie adaptacji poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej w R. ". Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją wystąpili w dniu 2 lutego 2015 r. A. T. i A. T.. Starosta [...], działając na podstawie art. 147, art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r. wznowił postępowanie. Decyzją z dnia 12 marca 2015 r. znak: [...] Starosta [...] - działając na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. orzekł, w wyniku wznowienia postępowania na wniosek A. T. i A. T. o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z 2.10.2014 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. i A. J. pozwolenia na budowę inwestycji pn: "Przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie adaptacji poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej w R.". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. T. i A. T. Wojewoda decyzją z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 996/15 uchylił decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Starosta [...] decyzją z dnia 12 maja 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. T. i A. T. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ostatecznej decyzji Nr [...] znak: [...] z dnia 2 października 2014 roku o pozwoleniu na przebudowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie adaptacji poddasza na cele mieszkalne" na działce nr [...] położonej w R. udzielonego dla A. i A. J. odmówił uchylenia powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. T. Wojewoda decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr [...] orzekł o uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 12 maja 2016 r. i na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. orzekł, że decyzja ostateczna Starosty [...] z dnia 2 października 2014 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej od tej decyzji przez A. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1315/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1218/17 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 2, 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 2 października 2014 r., znak: [...] Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. T. Wojewoda decyzją z dnia 8 lipca 2020 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 2 października 2014 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wskazanego zamierzenia wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten, określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się pojęciem dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie uzależnia zatem rozpoczęcia biegu tego terminu od tego, czy decyzja doręczona została wszystkim stronom. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów to negatywna przesłanka do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest to przepis bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Upływ terminu oznacza zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. W tej sprawie zachodzi przesłanka wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 2 października 2014 r., znak: [...], jednakże od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło ponad 5 lat - czyli mamy do czynienia ze skutkiem przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.. Podstawowe znaczenie dla ustalenia przedawnienia ma data doręczenia decyzji, a nie data złożenia podania o wznowienie czy wszczęcia tego postępowania, na co wskazuje skarżący. Czasookres prowadzenia postępowania wznowieniowego i zapadłych rozstrzygnięć oraz orzeczeń sądowych nie ma znaczenia dla ustalenia zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. 146 § 1 k.p.a.. Decyzja pozwolenia na budowę omawianego zamierzenia została odebrana przez inwestora w dniu 2 października 2014 r. Od tej daty należy liczyć bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.. Zatem w dniu 2 października 2019 r. przedawniła się możliwość uchylenia omawianej decyzji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. T., zarzucając jej naruszenie przepisu postępowania, a to art. 146 § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] znak [...] z dnia 02 października 2014r. ze względu na upływ 5-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia tej decyzji. Na podstawie tego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę, ze w jego ocenie nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłaby taka interpretacja przepisu art. 146 § 1 k.p.a., że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie ma wpływu na bieg terminu wskazanego w tym przepisie. Wskazać bowiem należy, że upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia 2 października 2014r. jest wynikiem tylko i wyłącznie opieszałości oraz naruszenia prawa przez organy administracji. Gdyby przyjąć, że upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter bezwarunkowy to jego zastosowanie w imię zasady trwałości decyzji administracyjnych sankcjonowałoby postępowanie organów administracji z naruszeniem zasady praworządności, a niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Taki sposób postępowania organów administracyjnych i kolejne błędne rozstrzygnięcia, w połączeniu z zastosowaniem art. 146 § 1 k.p.a. stanowiłby iluzoryczną możliwość ochrony podmiotów pominiętych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Brak wpływu na przerwanie lub zawieszenie biegu terminów przewidzianych w art. 146 § 1 k.p.a. okoliczności naruszenia przez organy administracji publicznej wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności oraz wyrażonej w art. 35 k.p.a. zasady szybkości postępowania stanowiłoby również naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady demokratycznego państwa prawa. Nie sposób uznać, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie skutkuje przerwaniem bądź zawieszeniem terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji powodowałby, że ochrona prawna jaka związana jest z możliwością wznowienia postępowania ze względu na pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu administracyjnym byłaby iluzoryczna i zależna tylko i wyłącznie od organu administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Istota zawartych w skardze zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego, który stwierdził, że w sprawie została spełniona negatywna przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a., stanowiąca przeszkodę do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 2 października 2014 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Zatem wskazać należy co następuje. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Istotne jednak jest to, że nawet spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie doprowadzi do uchylenia decyzji, jeśli w sprawie dojdzie do ziszczenia się przesłanki negatywnej, uregulowanej w art. 146 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się - i jest to stanowisko jednolite - że skoro możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 k.p.a., to upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy - jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Nie ma też wątpliwości, że termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza jednak sanacji takich decyzji - nadal są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (por. Wyrok NSA z 3.12.2019 r., II OSK 107/18, LEX nr 2774580). Jak zatem wskazano wcześniej, stwierdzenie upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., bez względu na okoliczności (jak choćby wskazana w skardze długość postępowania w tym przedmiocie czy okresy bezczynności organu) uniemożliwia organowi uchylenie kontrolowanej decyzji ostatecznej nawet jeśli ta decyzja została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. Dodać jeszcze należy, że jak wskazuje się w literaturze, obowiązek zważania na terminy przewidziane w art. 146 § 1 będzie też dotyczył organu drugiej instancji, rozpatrującego odwołanie od decyzji kończącej wznowione postępowanie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.09.2010 r., III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12, poz. 122, z glosą K. Sobieralskiego; wyrok NSA z 19.12.2012 r., II OSK 1521/11, LEX nr 1367311). Jeżeli temu organowi – inaczej niż organowi pierwszej instancji – przyjdzie orzekać po ich upływie, to uchylenie przezeń decyzji dotychczasowej nie wchodzi w rachubę, nawet gdyby miało się kryć za "utrzymaniem w mocy" decyzji organu pierwszej instancji stanowiącej o tym uchyleniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25.03.2013 r., II SA/Gl 1132/12, LEX nr 1299513). Inaczej rzecz ujmując, upływ odnośnych terminów w czasie trwania tzw. postępowania międzyinstancyjnego tudzież postępowania odwoławczego czyni niedopuszczalnym wydanie przez organ drugiej instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia skutkującego ostatecznie kasacją decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W takiej sytuacji zatem, ilekroć organ pierwszej instancji "zdążył" i wydał w postępowaniu wznowionym decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 2, tylekroć – jeżeli zostanie wniesione od niej odwołanie – organ drugiej instancji będzie musiał ją uchylić. Powyższe tezy znajdują uzasadnienie w samej istocie administracyjnego toku instancji, nakazuje bowiem ona przyjąć, że skutek prawny (w tym przypadku skutek w postaci uchylenia decyzji dotychczasowej) jest zawsze przypisany do decyzji ostatecznej o nim stanowiącej (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 146.) Wobec powyższego skarga nie mogła zostać uwzględniona i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.