II OSK 1546/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 111/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. Regionalny Oddział [...] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 111/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. – Regionalnego Oddziału [...] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany gazociągu wysokiego ciśnienia i zobowiązującą inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego gazociągu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że inwestor – [...] S.A. w W. pismem z dnia [...] zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o zakończeniu budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji P. – G.. W odniesieniu do powyższego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego złożył sprzeciw (decyzją z dnia [...]), z uwagi na nieprzedłożenie kompletu dokumentów wymaganych przepisem art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ wstrzymał roboty budowlane związane z budową spornego gazociągu i zobowiązał inwestora do przedłożenia do dnia [...] określonych dokumentów celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ podał, że w okresie od [...] do [...] ułożono 39 km nowego rurociągu gazowego o średnicy [...] z rur stalowych w izolacji polietylenowej trójwarstwowej po trasie i w odległości ok. 3 m od istniejącego gazociągu. Według oświadczenia przedstawicieli inwestora stary gazociąg wyłączono z eksploatacji, natomiast na budowę nowego inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. W wyniku wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., organ wszczął postępowanie legalizacyjne. Opłata legalizacyjna, ostatecznie ustalona na kwotę 300.000 zł, została uiszczona przez inwestora. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] zatwierdził dla [...] w W. projekt budowlany gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji P. – G., jednocześnie zobowiązując inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Od powyższej decyzji Spółka [...] złożyła odwołanie podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 28 Prawa budowlanego, lecz szczególna regulacja zawarta w art. 70 tej ustawy. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na którym spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych lub umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Obowiązek ten powinien być potwierdzony w protokole z kontroli obiektu budowlanego, a osoba dokonująca kontroli obowiązana jest bezzwłocznie przesłać jego kopie do właściwego organu. Spółka podniosła, iż spełniła powyższe wymagania, w szczególności zawiadamiając PINB w G. pismem z dnia [...] o konieczności niezwłocznego podjęcia robót przy gazociągu ze względu na niebezpieczeństwo wystąpienia awarii, załączając raport w sprawie jego stanu technicznego oraz opinię właściwych rzeczoznawców budowlanych potwierdzającą, że krótkim, nieprzewidywalnym czasie rurociąg może ulec rozerwaniu. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że uruchomienie nowej nitki gazociągu, prowadzonej po dotychczasowej trasie istniejącego gazociągu miało zapobiec przerwie w dostawie gazu. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym dokumentów o których mowa w ust. 3 tego artykułu, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Skoro skarżąca Spółka w wyznaczonym przez PINB w G. przedłożyła wymagane dokumenty a roboty zostały zakończone, to organ prawidłowo przystąpił do realizacji dalszej procedury, wydając w rezultacie decyzję zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany. Na powyższą decyzję [...] S.A. w W. złożyła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 2, art. 48 ust. 1 i art. 70 Prawa budowlanego w związku z art. 4, art. 9c i art. 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.). Przepisy te nie pozwalają na wyłączenie funkcjonującego gazociągu z eksploatacji bez zabezpieczenia ciągłości przesyłu gazu. Jeżeli zatem naprawa gazociągu w trakcie jego eksploatacji była niemożliwa, to jedyną możliwością była budowa równolegle biegnącej, nowej nitki gazociągu albo remont nitki istniejącego gazociągu po wyłączeniu jej z eksploatacji i równoczesnym zabezpieczeniu możliwości przesyłu gazu poprzez budowę tzw. bypasów, czyli równoległych fragmentów tymczasowego, zastępczego rurociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę podzielając w całości stanowisko zaprezentowane przez organy administracji. Inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował nowy gazociąg [...] relacji P. – G. w odległości 3 m równolegle do istniejącego rurociągu. Skoro Spółka spełniła warunki postępowania legalizacyjnego, to organ nadzoru budowlanego prawidłowo wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zobowiązującą inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanej sieci. Powołane przez skarżącą argumenty nie zasługują, zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie, bowiem regulacja art. 70 Prawa budowlanego nie pozwala na wybudowanie nowego obiektu budowlanego w miejsce dotychczasowego. W sytuacji wykroczenia poza ramy art. 70 Prawa budowlanego mamy zatem do czynienia z samowolą budowlaną i zgodnie z art. 48 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki albo wszczyna procedurę legalizacyjną. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji, potwierdzonych przez inwestora, jednoznacznie wynika, że skarżąca Spółka wybudowała nowy gazociąg – z innych materiałów i rur o większej średnicy w stosunku do dotychczas funkcjonującego. Obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, jak również przepisy ustaw szczególnych nie przewidują, w ocenie Sądu, wyjątków w zakresie odstąpienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę sieci gazowej. Od powyższego wyroku [...] w W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że awaryjna wymiana gazociągu nie mieści się w dyspozycji tego przepisu i błędne przyjęcie, iż przepis ten dotyczy jedynie napraw już istniejących obiektów budowlanych. Takie stwierdzenie, zdaniem skarżącej Spółki nie wyczerpuje wymogu wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co narusza zarazem przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sformułowanie "usunięcie stwierdzonych zagrożeń" oznacza bowiem możliwość podjęcia również takich czynności, które polegają na wymianie części lub całości elementów obiektu budowlanego, jeżeli przemawiają za tym względy techniczne. W niniejszej sprawie została sporządzona ekspertyza, która potwierdza, że dalsza eksploatacja gazociągu wiązałaby się z niebezpieczeństwem awarii w postaci jego rozszczelnienia. Według biegłych rzeczoznawców takiemu zdarzeniu mogła zapobiec jedynie awaryjna wymiana gazociągu na całej jego długości, ponieważ sam remont nie usuwałby zagrożenia. Skarżąca podkreśliła, że ciążył na niej prawny obowiązek utrzymania sprawności sieci przesyłowej, wynikający z art. 9c ust. 1 Prawa energetycznego. Długotrwałe wyłączenie gazociągu z eksploatacji w celu wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wiązałoby się z niemożliwością wypełnienia przez Spółkę ustawowych zadań operatora sieci, a także narażałoby ją na odpowiedzialność administracyjną (art. 56 Prawa energetycznego). W związku z powyższym błędnie został zastosowany art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, bowiem skoro wymiana gazociągu nastąpiła w trybie art. 70 ust. 1 i 2 ustawy, to nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania – art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi i tym samym zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, zapadłej z naruszeniem prawa oraz zaniechanie uchylenia postanowień w sprawie nałożenia na skarżącą Spółkę opłaty legalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdy Sąd ten, uznając, iż w sprawie nie naruszono prawa, oddalił skargę stosownie do wymagań art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jednocześnie rozstrzygnięcie to uzasadniając w myśl wymagań art. 141 § 4 ww. ustawy. W tej sytuacji traci na znaczeniu zarzut naruszenia przepisu art. 135 przywołanej wyżej ustawy, jako że nie było potrzeby stosowania środków prawnych, o których mowa w tym przepisie. Co do zaś zarzutów naruszenia prawa materialnego to i one nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował (wyłożył) i zastosował w rozpoznawanej sprawie przepisy art. 48 ust. 1 i 3 jak również przepisy art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jest niewątpliwe w sprawie, że inwestor wybudował nowy gazociąg [...] relacji P.– G. w odległości 3 m od istniejącego, a jeżeli tak to nie można podzielić poglądu skarżącej Spółki, że inwestycja ta nie wymagała pozwolenia na budowę, i że wystarczającą podstawę do wykonania przedmiotowego gazociągu stanowił przepis art. 70 ust. 1 ww. Prawa budowlanego. Co prawda przepis ten dopuszcza wykonywanie bez pozwolenia określonych robót budowlanych (usunięcie uszkodzeń oraz uzupełnienie braków, które mogłyby spowodować zagrożenia, o których tam mowa), ale czyni to na zasadzie wyjątku od zasady, a jeżeli tak nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej jak chce tego strona skarżąca. Dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne, niekwestionowane w skardze kasacyjnej, dawały podstawy do tego aby przyjąć, że wybudowanie nowej, odrębnej nitki gazociągu, o szerszej średnicy niż nitka dotychczasowa wymagało pozwolenia na budowę, a w sytuacji jego braku zobowiązywało właściwe organy do działania w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego, czyniąc zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.